VII SA/Wa 503/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany modernizacji budynku warsztatowo – produkcyjnego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]) i udzielającej J. D. pozwolenia na budowę obejmującego modernizację i wykończenie tego budynku. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa złożył J. D. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1, 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. W uzasadnieniu podał, że podstawą przyjęcia rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ orzekający, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a ponadto w związku z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska decyzja jest nieważna z mocy prawa. Jak wynika z akt sprawy sporne pozwolenie na modernizację dotyczy inwestycji, w której prowadzona jest działalność polegającą na odzyskiwaniu srebra metodą elektrolityczną ze zużytych odczynników fotograficznych. Zgodnie z § 1 ust. 13 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, inwestycję związaną z wykorzystywaniem odpadów niebezpiecznych - a do takich zalicza się odczynniki fotograficzne – należy zaliczyć do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Rozwiązania projektowane dotyczące takich inwestycji wymagały w myśl art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska – uzgodnienia z wojewodą. W rozpoznawanej sprawie projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji udzielającej pozwolenia na modernizację budynku warsztatowo- produkcyjnego nie został uzgodniony z właściwym organem. Ponadto inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu przestrzennego gminy [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł J. D. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu podał, że w ocenie organu II instancji organ wojewódzki działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa zasadnie stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...], bowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1a i 2 ustawy Prawo budowlane, a ponadto w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska jest nieważna z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. D. Skarżonej decyzji zarzucił: 1. rażące naruszenie prawa materialnego – art. 7 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. wymagała uzgodnienia z wojewodą, jako inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi, podczas gdy nie istniały podstawy do nałożenia takiego obowiązku na organ wydający przedmiotową decyzję, 2. błędne ustalenie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jako inwestycja szkodliwa dla środowiska, zdrowia ludzi, gdy tymczasem przedmiotowa budowa planu tego nie narusza, w związku z czym nie zachodzi rażące naruszenie prawa stwierdzone w decyzji z [...] maja 2003 r., 3. rażące naruszenie przepisu art. 35 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że Wójt Gminy [...] wydając pozwolenie na budowę nie dokonał sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz kompletności wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń gdyż ustalenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami. Ponadto skarżący zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa, art. 8 kpa, a także naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga J. D. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu zwykłym, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Ponadto wskazać należy, iż wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Należy również zaznaczyć, iż zgodnie z postanowieniami pkt 7 art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Rozwiązanie takie zostało wprowadzone ze względu na to, iż przepisy ustaw odrębnych mogą, w pewnych określonych przez nie sytuacjach, przypisywać szczególnym wadom decyzji istotne znaczenie i przewidywać zastosowanie sankcji nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa może stanowić więc podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Wskazać trzeba także, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji badanej. W ocenie Sądu podkreślenia wymaga również to, iż postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności może zakończyć się bądź wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji kontrolowanej – w przypadku, gdy decyzja ta obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa – bądź wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Decyzję odmowną organ administracji publicznej wyda w dwóch przypadkach. Po pierwsze rozstrzygnięcie takie będzie miało miejsce, jeśli organ ustali w wyniku przeprowadzonego postępowania brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, tzn. gdy decyzja zdaniem organu nie jest dotknięta żadną z wad stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa., jak również w przypadku, gdy uzna, iż wprawdzie zachodzi jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, ale jednocześnie w sprawie występuje jedna z przesłanek negatywnych określona w art. 156 § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji stanowił art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu tego przepisu w dacie wydania decyzji badanej przez organy w trybie nadzoru, jednoznacznie wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W ocenie Sądu tak jak i w ocenie organów obu instancji, zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń jest podstawową kwestią przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanych warunków, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkować winno stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia. Ponadto zdaniem Sądu organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie zasadnie podniosły, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, decyzje organów administracji publicznej naruszające wymagania ochrony środowiska, a w szczególności ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące ochrony środowiska, są nieważne. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż sporne pozwolenie na modernizację dotyczy inwestycji, w której prowadzona jest działalność polegająca na odzyskiwaniu srebra metodą elektrolityczną ze zużytych odczynników fotograficznych. Zgodnie z § 1 ust. 13 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, inwestycje związane z wykorzystywaniem odpadów niebezpiecznych – do takich zalicza się odpady z przemysłu fotograficznego i usług fotograficznych (np. odczynniki fotograficzne) na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów ( §2 ust. 9 ) należy zaliczyć do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Podnieść trzeba, iż rozwiązania projektowe dotyczące inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, wymagały w myśl art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, uzgodnienia z wojewodą dokonanego w formie decyzji, a sporządzony w niniejszej sprawie projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji udzielającej pozwolenia na modernizację budynku warsztatowo- produkcyjnego nie zawiera uzgodnienia z tym organem. Z akt sprawy jednoznacznie wynika także, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu przestrzennego Gminy [...]. Wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., stanowi bowiem, iż działka stanowiąca własność J. D. znajduje się w zasobach terenowych oznaczonych w planie symbolem [...][...] – "Adaptacja istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością realizacji usług nieuciążliwych z zakresu handlu, małej gastronomio, kultury, rzemiosła nieuciążliwego (...)". A przedmiotowej inwestycji polegającej na odzyskiwaniu srebra metodą elektrolityczną ze zużytych odczynników fotograficznych nie można w żaden sposób zaliczyć do "usług nieuciążliwych z zakresu handlu, małej gastronomii, kultury", czy też "rzemiosła nieuciążliwego". W tym stanie rzeczy należy wiec stwierdzić, iż organ archtektoniczno - budowlany wydał w niniejszej sprawie, decyzję zatwierdzającą projekt modernizacji budynku warsztatowo – produkcyjnego i udzielającą pozwolenia na budowę, która rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz była nieważna z mocy prawa tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i którą należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w przypisanym trybie. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. słusznie wskazał, iż przyczyną podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2004 r. było ustalenie jednoznacznie i bezspornie, iż będąca przedmiotem weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. nie jest dotknięta wadą powodująca jej nieważność określoną w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności przesłanką rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, tak jak i w ocenie organów obu instancji, organ wojewódzki działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa zasadnie stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., bowiem decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a ponadto w zw. z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska była nieważna z mocy prawa. W ocenie Sądu należy jeszcze raz podnieść, iż organy w niniejszej sprawie orzekały w trybie stwierdzenia nieważności, który to tryb służy niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad. Tryb ten może zaś zostać uruchomiony tylko w przypadkach określonych w art. 156 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając zarówno jako organ I instancji jak i jako organ II instancji bezspornie ustalił, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. nie zawiera wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa, a więc ustalił, iż sprawa została rozstrzygnięta przez ten organ zgodnie z prawem. Dlatego też rozstrzygnięcia tego organu odmawiające w obu instancjach stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] należy uznać za słuszne i zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi należy również stwierdzić, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć wskazały okoliczności faktyczne sprawy, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.