IV SA/Gl 565/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, NSA Wiesław Morys, Protokolant asystent sędziego Anna Pasich, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie służby celnej - zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim mocy postanowienia Dyrektora Izby Celnej w K. [...] r. Nr [...] W dniu [...] r. wydana została przez Dyrektora Izby Celnej w K. decyzja Nr [...], którą na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a, art. 81 ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.), organ zwolnił A. G. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. z dniem doręczenia rozstrzygnięcia. W dniu [...] 2004 r. A. G. skierował do Dyrektora Izby Celnej w K. pismo nazwane "żądaniem", w którym domagał się wstrzymania wykonania wydanej decyzji w związku z jej nieważnością w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W dniu [...] 2004 r. skierował do Dyrektora Izby Celnej w K. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Od decyzji tej strona skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Wniosek strony o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia ze służby, wobec faktu, iż wydana w tym przedmiocie w dniu [...] r. decyzja była decyzją ostateczną, rozpoznany został przez organ na podstawie art. 105 k § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzone zostało postępowanie w zakresie żądania wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] r. o zwolnieniu A. G. ze służby celnej. Nie godząc się ze stanowiskiem organu, A. G. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wstrzymania wykonania decyzji z [...] r. o zwolnieniu go ze służby. We wniosku tym zawarł również żądanie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. nieważności tej decyzji, która stała się ostateczna w dniu [...] r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek żądania stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...], z dnia [...] r. organ wszczął postępowanie. Następnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], z urzędu je zawiesił. Pouczył przy tym stronę, iż przysługuje jej środek odwoławczy w postaci zażalenia. Jak wynikało z uzasadnienia wskazanego rozstrzygnięcia organ uznał za zasadne zawieszenie postępowania wszczętego w sprawie wniosku A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu go ze służby celnej do czasu rozpoznania skargi, jaką A. G. skierował od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na powyższe postanowienie A. G., zgodnie z pouczeniem złożył zażalenie. Zażalenie to zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny potraktował jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zakwestionował w nim słuszność stanowiska organu co do konieczności zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] r. do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się z jego skargi na tę samą decyzję. Stwierdził, iż skargę złożył w sprawie nie mającej charakteru zagadnienia wstępnego dla sprawy o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie oświadczył, iż stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. o zwolnieniu go ze służby celnej domagał się już w piśmie z dnia [...] 2004 r. i niesłusznie organ potraktował jego żądanie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] 2005 r. jako nowe i odrębne żądanie. Po rozpoznaniu złożonego przez A. G. zażalenia Dyrektor Izby Celnej w K. postanowieniem, nazwanym błędnie decyzją Nr [...] z dnia [...] r., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia organ uznał, iż zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie wniosku A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...]. W opinii Dyrektora Izby Celnej w K. powołującego się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięcie zapadłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pozwoli na podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i prawidłowe merytoryczne zakończenie sprawy. Wynik bowiem tego postępowania, zdaniem organu ma kluczowe znaczenie w toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na wskazane rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia, A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Uzasadniając swoje żądanie skarżący podniósł, iż decyzja, co do której skierowany był jego wniosek o stwierdzenie nieważności była już decyzją ostateczną co pozwalało na jej weryfikację w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. przed organami administracji. Natomiast poddał on w wątpliwość, by kwestią nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zajmować się miał Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wniesioną od tej decyzji. Zdaniem skarżącego zaskarżone i poprzedzające je postanowienia Dyrektora Izby Celnej w K. nie zostały należycie uzasadnione. Nie wynika bowiem z treści uzasadnienia tych rozstrzygnięć jakiego orzeczenia oczekuje organ od Sądu i jakich ustaleń się domaga, by móc zakończyć sprawę o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Izby Celnej w K. podtrzymał dotychczasowe twierdzenia o zależności rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem była skarga na tożsamą decyzję skierowaną przez A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a., iż sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi zapis zawarty w art. 134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Wbrew przeto twierdzeniom skarżącego, stosownie do treści przywołanego art. 134 § 1 P.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję administracyjną obejmuje ocenę jej legalności w pełnym zakresie dozwolonym przez w/w przepis ustawy. Kontrola Sądu dotyczy zatem także badania zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie kwalifikowanych wad powodujących stwierdzenie nieważności, bez względu na dostrzeżenie takich uchybień w złożonej do Sądu skardze. W konsekwencji oznacza to, iż prawomocne oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sadowego (tak też Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Beck, W-wa 2000, s. 647). Próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznanej prawomocnie już wcześniej przez Sąd, który nie stwierdził kwalifikowanych wad powodujących stwierdzenie nieważności decyzji, byłyby przeto w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. IV SA 1894/03 publ. LEX mr 164517). Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza podniesionymi na wstępie uwagami należy przede wszystkim wskazać, iż różny jest przedmiot postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Postępowanie prowadzone przed sądem administracyjnym na skutek skargi wniesionej na decyzję administracyjną nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania administracyjnego, a jego przedmiotem nie jest "sprawa administracyjna", lecz zgodność z prawem wydanych w niej decyzji. Swoim orzeczeniem sąd administracyjny nie może ingerować w treść decyzji administracyjnych. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wydania orzeczenia przez sąd administracyjny, albowiem organ we własnym zakresie musi podjąć decyzję w prowadzonej sprawie. Tak podjęta decyzja organu podlega ocenie sądowej z punktu widzenia jej legalności i prawidłowości prowadzonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 r. sygn. II SA 815/01 publ. LEX nr 156362 a także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 1992 r. sygn. III AZP 7/91 publ. OSNCP 1992 nr 6, poz. 89). W zaskarżonym postanowieniu, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy dokonywaniu interpretacji zawartych w tym przepisie przesłanek zezwalających na zawieszenie postępowania administracyjnego nie można stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest bowiem instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie spraw a przeto ustawodawca ściśle określił przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi podstawę zawieszenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 419). Bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organy w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazały, aby taki związek istniał, a rozpatrzenie wniosku w postępowaniu nadzorczym było niemożliwe do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi A. G.. W przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu było dokonanie samodzielnej oceny i ustalenie czy istnieją takie wady zaskarżonej decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności. Toczące się w stosunku do zaskarżonej decyzji postępowanie sądowoadministracyjne nie zdejmuje z organu obowiązku rozstrzygania w sprawach należących do jego kompetencji. Jak zauważa się bowiem wcześniej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Orzekanie zatem przez sąd administracyjny o legalności decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego w drodze postępowania nadzorczego toczącego się przed organami administracji byłoby bezprzedmiotowe. W orzecznictwie nie kwestionowany jest nadto prymat drogi administracyjnej przed drogą sądowoadministracyjną. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające je postanowienie wydane przez Dyrektora Izby Celnej w K. naruszają art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba rozstrzygnięcia i orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.