II SA/Lu 745/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz - sprawozdawca, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dotacji ze środków budżetowych na pokrycie części kosztów zalesienia i odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania M.G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2005 r. o odmowie dotowania z budżetu państwa części kosztów zalesienia i wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych, stanowiących działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...], położonych w B. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia organ, szeroko opisując dotychczasowy tok postępowania w sprawie, aprobująco przywołał stanowisko organu pierwszej instancji, iż plan finansowy Starostwa Powiatowego na rok 2005 r. nie przewiduje wydatków na dotowanie rolnikom kosztów zalesienia. W dalszej kolejności wskazał na uregulowanie przechodnie zawarte w art. 14 ust. 3 a w związku z art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, obligujących do rozpatrzenia wniosku M.G. na gruncie unormowań poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Jej art. 2 dopuszcza wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia jedynie w granicach wyznaczonych rocznym planem zalesienia. Natomiast jak to wynika z pisma Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 maja 2004 r. uzgodnienie rocznego limitu zalesienia na lata 2004 – 2005 nie jest możliwe z przyczyn spowodowanych zmianą w toku postępowania stanu prawnego. Powyższe stanowi o braku podstaw prawnych do wyrażenia zgody na zalesienie. Na powyższe rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożył M.G., wnosząc o stwierdzenie, że w sposób nieuprawniony organ pierwszej instancji zaniechał rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na zalesienie wskazywanych gruntów rolnych przez czas obowiązywania w tej materii korzystniejszej dlań ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r.. W dalszej kolejności domagał się orzeczenia o nieważności decyzji powziętych w toku instancji, jako wydanych po terminie obowiązywania powołanej ustawy, regulującej zasady przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia, co stanowi o ich sprzeczności z prawem oraz bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego. Z faktu nie rozpatrzenia jego wniosku o zgodę na zalesienie w ustawowych terminach, przy zachowaniu wywodzonej przezeń kolejności i w oparciu jeszcze o poprzednio obowiązującą ustawę, wywodził pozbawienie możności wykorzystywania objętych wnioskiem działek w sposób pozwalający na uzyskiwanie dochodów. Na tej podstawie faktycznej żądał przyznania odszkodowania. Działki objęte wnioskiem w istocie nie nadają się dla celów produkcji rolnej. Końcowo wnosił o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu zgłoszonych wniosków formułował zarzut nierozpoznania jego prawidłowego wniosku o wyrażenie zgody na zalesie wymienianych przezeń działek zgodnie z kolejnością faktycznego złożenia, gdy taką zgodę otrzymali rolnicy, którzy podjęli inicjatywę później. W ocenie skarżącego nie istniały żadne prawne przeszkody, by jego wniosek został uwzględniony już w 2002 r. w oparciu o obowiązujący na ten rok limit gruntów do zalesienia. Wnioskowane przezeń działki mieściły się w tym obszarowym normatywie. Opieszałość organów administracji w rozpatrywaniu zgłoszonego żądania uniemożliwiła zastosowanie ustawy z dnia 08 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, która utraciła moc obowiązującą w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zatem rok 2003 r. był ostatnim o ustalonej normie obszarowej dla uzyskania zgody na zalesienie. W tych okolicznościach postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o już nieobowiązującą ustawę winno podlegać umorzeniu wobec bezprzedmiotowości. W następstwie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zdaniem skarżącego, są pozbawione podstawy prawnej. Opieszałe, nieuprawnione działanie organu administracji pierwszej instancji wykluczyło możliwość uwzględnienia wniosku o zgodę na zalesienie gruntów rolnych w oparciu o powoływaną ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r., korzystniejszą dla skarżącego, co ma uzasadniać żądanie odszkodowania. W dalszej kolejności polemizował z sugestią skierowania sprawy do rozpoznania w oparciu o unormowania obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, jako bardziej rygorystycznego, stawiającego zainteresowanym rolnikom istotnie obostrzone wymogi. Wskazał też co do zasady na brak prawnej racji dla oparcia kwestionowanego przezeń merytorycznego a negatywnego rozstrzygnięcia administracyjnego na unormowaniach ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, które nie stanowią o przesłankach dla wnioskowanej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na leśne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z jego argumentacją. Akcentowało obligatoryjny charakter zastosowanych unormowań intertemporalnych. Natomiast żądanie odszkodowania z tytułu bezczynności organu pierwszej instancji nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. Powyższe podlegało stwierdzeniu ponad granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie należy podzielić stanowisko Kolegium o obligu zastosowania w rozpoznawanej sprawie unormowania przechodniego, zawartego w art. 14 ust. 3 w związku z art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm. /, dającego jurydyczną podstawę dla rozpoznania wniosku skarżącego o zgodę na przeznaczenie do zalesienie wskazywanych przezeń działek rolnych na gruncie przesłanek stanowionych ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia /Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm. /. Za zasadnością odwołania się do tej regulacji międzyczasowej przemawia okoliczność podjęcia ostatecznej decyzji, kończącej administracyjne postępowanie w sprawie po dniu 15 stycznia 2005r. W dalszej kolejności co do zasady prawidłowe jest też stwierdzenie organów rozstrzygających w toku instancji, iż art. 2 ostatnio powołanej ustawy stanowi o obowiązku starosty corocznego określenia limitu gruntów rolnych podlegających przeznaczeniu do zalesienia na obszarze powiatu, po uprzednim wyczerpaniu trybu dla zasięgnięcia opinii i uzgodnień ustawowo wymienionych organów. Natomiast zgoda na zalesienie może dotyczyć jedynie gruntów rolnych mieszących się w tak określonym limicie. Jednak z powoływanego w sprawie pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 maja 2004 r. wprost wynika, że nie dokonano uzgodnień dla określenia limitu zalesienia na rok 2005 r. z racji zmiany stanu prawnego, wywołanej wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W tych okolicznościach organy administracji rozstrzygające w toku instancji dokonały nieprawidłowej oceny prawnej znaczenia braku rocznego limitu zalesienia na rok rozstrzygania sprawy, jako samodzielnie przesądzającego o odmowie udzielenia zgody na przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych do zalesienia. Tej treści konkluzja, oparta wyłącznie na obiektywnej niemożności spełnienia przesłanki z art. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, jest błędna. W zaistniałej sytuacji prawnej należy stwierdzić, że przesłanka z art. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nie może ulec zrealizowaniu ze względów ściśle jurydycznych, wynikłych ze zmiany stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego, merytorycznie zakończonego w sposób ostateczny dopiero niniejszym zaskarżoną decyzją. Przepis międzyczasowy zawarty w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ma charakter bezwzględnie obowiązującego. Jego działanie nie podlega ograniczeniom czy wyłączeniom zarówno podmiotowym, jak też przedmiotowym. Powołane obligatoryjne unormowanie przesądza obowiązek organów administracji kolejnych instancji, w toku dalszego postępowania administracyjnego, dokonania oceny zasadności wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na przeznaczenie wskazywanych w jego treści gruntów rolnych do zalesienia w kontekście pozostałych ustawowych przesłanek stanowionych mocą bezwzględnie podlegającej zastosowaniu ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Pominięciu podlegał będzie wymóg określenia rocznego limitu zalesienia na rok ponownego rozpatrywania wniosku, wobec obiektywnej niemożności jego spełnienia. Jedynie taka interpretacja sytuacji prawnej, w której jeden z ustawowych warunków dla uwzględnienia wniosku nie może ulec spełnieniu ze względów dyktowanych zmianą stanu prawnego, pozwala na zrealizowanie obligatoryjnej normy intertemporalnej, zawartej w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Nadto u jej prawnej podstawy leży jedna z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, stanowiona w art. 12 § 1 k.p.a., wnikliwości oraz szybkości działania organów administracji publicznej, w sposób prowadzący do załatwienia sprawy, przede wszystkim co do istoty. W okolicznościach kontrolowanego postępowania administracyjnego oznacza to uwarunkowanie treści ponownej decyzji jedynie od przesłanek co do zasady obiektywnie możliwych do spełnienia. Dopiero prawidłowe przesądzenie zasadności żądania udzielenia zgody na przeznaczenie objętych wnioskiem gruntów rolnych do zalesienia, jako o uprzednim znaczeniu, pozwoli na rozważenie i rozstrzygnięcie zasadności udzielenia dotacji ze środków publicznych. W sytuacji jej ponownego rozważania w trybie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz. U. Nr 45, poz. 435 ze zm./, należy wskazać na obligatoryjną przesłankę uzyskania opinii wójta, wymagającej zastosowania trybu z art. 106 k.p.a., pominiętego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Odmienne stanowisko prawne byłoby sprzeczne z obligatoryjną normą intertemporalną zawartą w art. 14 ust. 3 powoływanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., eliminując w praktyce znaczenie tego przepisu i prowadząc w następstwie do stosowania przepisów obecnie obowiązujących w tej materii także do postępowań wszczętych przed ich wejściem w życie. Stwierdzone naruszenia prawa wyczerpują art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast odnosząc się do wniosków i zarzutów skargi, należy stwierdzić brak podstaw prawnych dla stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji powziętych w toku instancji, skoro nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w kolejnych punktach. Także żądanie stwierdzenia bezczynności organu pierwszej instancji oraz nałożenia nań obowiązku przyznania skarżącemu odszkodowania z racji podnoszonej bezczynności organu administracji pierwszej instancji, nie podlegają kognicji sądowoadministracyjnej w sprawie niniejszej. W rozumieniu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi granice sprawy wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia mocą zaskarżonej decyzji. W okolicznościach kontrolowanego postępowania administracyjnego, na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., nie podlega też podzieleniu powołana przez skarżącego argumentacja dla wywiedzenia bezprzedmiotowości. Jego wniosek o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia podlegał będzie ponownemu rozpatrzeniu zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem prawnym, w świetle pozostałych przesłanek przewidzianych powoływaną ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.