I SA/Wa 302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska /spr./ Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], powołując m.in. o art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił ustanowienia na rzecz M.S. prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego o powierzchni [...] m², położonego przy ul. [...] (d. ul. [...]), oznaczonego jako część działki ewidencyjnej nr [...] i [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podał, że 30 lipca 1965 r. następca prawny dawnych właścicieli M.S. złożył wniosek o oddanie wymienionego gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddanie niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (M.P. Nr 6, poz. 18). Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] października 1965 r. odmówiło przyznania prawa do gruntu. Prezydium Rady Narodowej W. utrzymało w mocy tę decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji odmownych. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Zarząd Gminy W. decyzją z [...] września 2002 r. nr [...] odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu podając, że brak jest jednej z przesłanek przewidzianych w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy na nieruchomości przy ul. [...] nie istniał budynek, o jakim mowa w tym przepisie. Decyzją z [...] lutego 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję z [...] września 2002 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że argumenty dotyczące braku zabudowy na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu za niewystarczające i nakazało poczynienie dokładnych ustaleń w tym zakresie. Zgodnie z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela może nastąpić, gdy wniosek o ustanowienie prawa do gruntu został złożony przed dniem 31 grudnia 1988 r. i w dniu wejścia w życie dekretu grunt był zabudowany domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba iż nie przekracza 20. Wniosek złożony w trybie uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. należy rozpatrzyć na podstawie przepisów art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazuje na to uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 11/98, w której przyjęto, że jeżeli postępowanie z wniosków składanych z powołaniem na tę uchwałę nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to takie wnioski należy rozpatrywać w trybie tej ustawy. Należało uznać, że pierwsza przesłanka z tego przepisu została spełniona (termin do złożenia wniosku został zachowany). Prezydent wskazał, że na przedmiotowym gruncie istniał w 1935 r. budynek. Jest on wyraźnie widoczny na wykonanym w tym roku zdjęciu lotniczym, które tanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Korzystając z miar ze zdjęcia z 1935 r. i wykorzystując twierdzenie Talesa zaznaczono białymi kropkami narożniki budynku na zdjęciu lotniczym wykonanym w 1945 r., które stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w tak oznaczonym miejscu na zdjęciu nie widać budynku. Powyższe potwierdza również pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy W. z dnia 19 czerwca 2001 (...), w którym stwierdzono, że akta sprawy wraz z dokumentami dostarczonymi przez stronę postępowania nie zawierają dokumentów potwierdzających istnienia na gruncie budynku w dniu wejścia w życie dekretu. Na zdjęciu z 1945 r. bez trudu można zlokalizować budynki, które faktycznie istniały w tym czasie. Część z nich obwiedziona na załączniku nr 2 kolorem czerwonym". W związku z powyższym Prezydent stwierdził, że na przedmiotowym gruncie w dniu 21 listopada 1945 r. nie istniał budynek, co wyklucza możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2005 r. W odwołaniu M.S. podniósł, że dom na przedmiotowej nieruchomości nie został zniszczony w trakcie działań wojennych, pokryty był czarną papą i stąd na niewyraźnym czarno-białym zdjęciu nie widać tego budynku. Skarżący wskazał także, że nie zostało ustalone, kiedy wykonane zostało zdjęcie stanowiące załącznik do decyzji i czy rzeczywiście oddaje ono wygląd z powietrza rejonu działki dokładnie w dniu 21 listopada 1945 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyjęło, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki wymagane przepisem art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy działka przy ul. [....] nie była zabudowana. Znajduje to pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z akt wynika, że A. S. we wniosku z 6 lutego 1949 r. podał, że nieruchomość stanowiła plac niezabudowany. Także wniosek wymienionego z dnia 31 października 1969 r. wskazuje, że przedmiotowa nieruchomości nie była zabudowana. M.S. 13 listopada 1998 r. oświadczył, że działka nr [...] przy ul. [...], dawna [...], była zabudowana i obiekty na niej stojące uległy zniszczeniu w latach czterdziestych, resztki fundamentów można znaleźć do dzisiaj. Oświadczenie to M.S. zmienił 19 listopada 1999 r. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [....] października 1965 r. wskazując, że "pochodzący z roku 1945 fotoplan z archiwów W. (...) dokumentuje istnienie tegoż budynku. Obiekt ten istniał na pewno do jesieni 1948 r. (data mojego powrotu do W.), natomiast data i okoliczności jego zniszczenia lub rozbiórki nie są mi znane. Fundamenty budowli można znaleźć po dzień dzisiejszy". A.S. a następnie M.S. składali sprzeczne oświadczenia co do zabudowy działki przy ul. [...], natomiast z kserokopii dokumentu lustracyjnego zniszczeń budynków W., przechowywanego w zespole [...] Biuro Odbudowy Stolicy jest zapis oznaczony datą 7 kwietnia 1945 r., z którego wynika, że zabudowana jest działka przy ul. [...]. Pozostałe parcele przy ul. [...], [...] i [...] są niezabudowane. Stan ten nie uległ zmianie do dnia 21 listopada 1945 r., co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. W roku 1935 r. na przedmiotowej działce istniał budynek mieszkalny, natomiast w roku 1945 nie było na niej takiego budynku. Potwierdza to zdjęcie lotnicze z 1945 r. Skoro na nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu nie było budynku, to nie zostały spełnione przesłanki z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ma możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie tego przepisu. M.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. Skarżący podniósł, że organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał ten winien zostać rozważony i organ powinien stwierdzić, czy okoliczność została udowodniona. Wskazana w treści odwołania możliwość przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków nie została wykorzystana. W [...] Zakładach Kartograficznych w W. znajdują się inne zdjęcia tego terenu, bardziej precyzyjne. Skarżącemu jednak odmówiono możliwości samodzielnego uzyskania tych zdjęć. Ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że ze zdjęcia wyraźnie wynika, iż na gruncie przy ul. [...] nie istniał budynek mieszkalny nie jest przekonująca. Organ drugiej instancji przyjął także, iż różnego rodzaju oświadczenia, składane w okresie późniejszym (6 lutego 1949 r., 31 października 1960 r., 23 lipca 1965 r., 28 lipca 1965 r.), w których skarżący wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana, świadczą o stanie nieruchomości w dniu 21 listopada 1945 r. Jednak nie można tych oświadczeń przyjąć za dowód nieistnienia budynku w listopadzie 1945 r. Skarżący nie zaprzecza, że budynek uległ zniszczeniu i że miało to miejsce przed powołanymi oświadczeniami. Konfrontowanie dwóch wypowiedzi skarżącego z 1998 r. i 1999 r., w których są nieistotne różnice, budzi sprzeciw. Oświadczenia te nie są sprzeczne, zatem opinia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż treść oświadczenia została zmieniona nie jest prawdziwa. Czynienie zarzutu z faktu, iż skarżący nie pamięta dokładnej daty i okoliczności zniszczenia domu w sytuacji, gdy sprawa dotyczy wydarzeń sprzed sześćdziesięciu lat, a samo postępowanie toczy się lat niemal czterdzieści jeden, jest "skandaliczne". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd podzielił pogląd skarżącego, że decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie, czy na przedmiotowej działce istniał budynek w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stosownie do art. 214 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzednim właścicielom działek zabudowanych m.in. domami jednorodzinnymi przysługuje ich zwrot. Oddanie nieruchomości następuje w drodze decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego i zwrocie budynku (art. 214 ust. 3). Należy zauważyć, że przepisy art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami są przepisami szczególnymi w stosunku do regulacji przewidzianych w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zatem jako lex specialis powinny być wykładane ściśle i nie jest dopuszczalna jakakolwiek inna ich interpretacja. Jak wynika z zaskarżonych decyzji ustalenia organów co do istnienia na działce przy ul. [...] budynku, co ma zasadnicze znaczenie w tej sprawie, opierają się na zdjęciach lotniczych z 1935 i 1945 r. i ich porównaniu. Załączone do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy kserokopie zdjęć nie są w żaden sposób opisane. Nie wiadomo kto je wykonał oraz jaki był cel ich sporządzenia. Tego zaskarżone decyzje nie wyjaśniają. Nie ma też informacji, kiedy zostały wykonane, dotyczy to zwłaszcza powołanego jako załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta W. zdjęcia lotniczego z 1945 r. Jeżeli orzekające w sprawie organy uznały, że fotografia ta stanowi istotny dowód w sprawie, to konieczne było dokładne ustalenie kiedy została wykonana i czy istotnie przedstawia stan nieruchomości z 21 listopada 1945 r. Organy nie wyjaśniły też, czy interpretując powołane zdjęcia korzystały z opinii osób posiadających wiadomości specjalne w tym zakresie. W ocenie Sądu niska jakość tych dowodów przemawiała za skorzystaniem z opinii fachowej i dopiero przy jej wykorzystaniu możliwe było właściwe zinterpretowanie tych zdjęć, zwłaszcza że uznane zostały za najistotniejszy dowód w sprawie. Samo powołanie się na wykorzystanie twierdzenia Talesa przy porównywaniu zdjęć nie jest wystarczające w sytuacji, gdy P. nawet nie wskazał, w jaki sposób twierdzenie to pomogło dokonać tego porównania. Powyższe oznacza, że postępowanie dowodowe w tej części przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Artykuł 78 § 1 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skarżący już w odwołaniu wskazywał na potrzebę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność istnienia budynku w dniu 21 listopada 1945 r. Żądanie to dotyczyło okoliczności mającej znaczenie dla sprawy, a więc takiej, której dotyczy powołany wyżej przepis i nie było podstaw do nieuwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu ze świadków. Nieprzeprowadzenie dowodu ze świadków w tej sytuacji narusza art. 78 § 1 k.p.a. Treść oświadczeń skarżącego z różnych lat nie ma przesądzającego znaczenia dla sprawy a przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że są sprzeczne jest nieprzekonujące. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).