II SA/Lu 406/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K.J. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2005 r. orzekającej zwrot na rzecz K.J., nieruchomości o powierzchni 81 m² oznaczonej nr 2063/1 położonej w P. przy ul[...],uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, że z dniem 22 września 2004 r. nastąpiła nowelizacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła nowe zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Natomiast, jeżeli w przypadku, o którym mowa w cytowanym powyżej ustępie 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega część nieruchomości, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo gdy przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. W świetle cytowanych przepisów, kwestionowana decyzja została wydana zdaniem Wojewody bez wskazania podstawy materialno-prawnej. Co prawda organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie powołał ogólnie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie sprecyzował jednak który z punktów tego artykułu zastosował. również uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy okoliczności niezbędnych do oceny czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do uznania przedmiotowej działki za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że zaskarżona odwołaniem decyzja nie zawiera podstawy prawnej, a więc jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak wskazania podstawy prawnej stanowi także rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa. Obie wady powodują, że decyzja organu I instancji nie może być naprawiona w postępowaniu odwoławczym, zatem podlega uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa, organ wydający decyzję jest zobowiązany do wyjaśnienia zastosowanych w sprawie przepisów prawa; decyzja powinna zawierać także uzasadnienie faktyczne, wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie sprostał tym wymogom. W skardze na decyzję Wojewody skarżąca zarzuca naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 24 kpa oraz art. 136 i 137 ustawy o gospodarce gruntami. W uzasadnieniu skargi K.J. wnosząc o uchylenie decyzji podnosi, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania odwoławczego, konfrontacji stron, ani nie dał możliwości obrony roszczeń. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącej popierał skargę, uzupełniająco wskazał także naruszenie przez organ art. 138 § 2 kpa. Wnosił o zasądzenie kosztów. Pełnomocnik uczestnika Burmistrza Miasta wnosił o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Konsekwencją tego jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i zmiana. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne, przewidziane w art. 138 § 2 kpa. Może on uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W sprawie niniejszej organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wskazał, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej, podkreślił jednak, że organ wskazał ogólnie jako podstawę rozstrzygnięcia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzenie to jest bezpodstawne. Jak wynika bowiem z decyzji Starosty i uzasadnienia tej decyzji (stanowiącego jej integralną część) jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 137 ust. 2 w/w ustawy (k. 168 akt administracyjnych). Nie można zatem uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Również podniesiona przez organ odwoławczy kwestia wadliwego sporządzenia uzasadnienia przez organ I instancji nie może stanowić zdaniem Sądu podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (...). Jest to zatem wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Organ odwoławczy uprawniony jest do ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, i nie może to stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1680/01, Lex nr 109328). W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 kpa jest uzasadniony i zaskarżona decyzja jako wadliwa, powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ orzekający oceni czy postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia w całości, czy w części (a jeżeli tak to w jakiej części), ewentualnie dokona oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 wyżej cytowanej ustawy.