I SA/Wa 416/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Asesor WSA Joanna Skiba Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia J. M., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r, nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] ustalił J. M. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], spowodowanego zatwierdzeniem planu podziału działki nr [...] o pow. [...] ha w wysokości 16.268,75 zł. Wnioskiem z dnia 24 października 2005 r. adwokat A. K. wystąpił w imieniu J. M. do Prezydenta Miasta P. o doręczenie jego mocodawczyni decyzji z dnia [...] maja 2005 r, nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że od Prezydenta Miasta P. otrzymał pismo z dnia [...] października 2005 r, nr [...] , które wskazuje datę doręczenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką, mimo, że w okresie od dnia 6 czerwca 2005 r. do dnia 28 czerwca 2005 r. i od dnia 13 lipca 2005 r. do dnia 29 lipca 2005 r. J. M. była w szpitalu. Powyższe okoliczności świadczą więc, że decyzja została doręczona w okresie przebywania J. M. w szpitalu. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji. Do wniosku dołączył odwołanie oraz zaświadczenia lekarskie wystawione przez [...] Szpital Zespolony w P., potwierdzające pobyt J. M. w szpitalu. W dniu 4 listopada 2005 r. powyższy wniosek Prezydent Miasta P. przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., wnosząc o jego oddalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r, nr [...] odmówiło J. M. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2005 r, nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wydział Skarbu i Budżetu Urzędu Miasta P. wysłał w dniu 26 sierpnia 2005 r. do J. M. upomnienia nr [...] i nr [...], które zostały odebrane przez stronę w dniu 29 września 2005 r. Ponadto w dniu 7 października 2005 r. J. M. złożyła radcy prawnemu pełnomocnictwo do zastępstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji ustalających opłatę adiacencką, z czego wynika, iż z całą pewnością je znała. Wniosek o przywrócenie terminu sporządzony w dniu 24 października 2005 r. należało więc uznać za złożony po upływie siedmiu dni od daty ustania przeszkody uchybienia terminu. W postanowieniu zawarte zostało pouczenie o prawie wniesienia w terminie siedmiu dni do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 1 grudnia 2005 r. J. M. zgodnie z pouczeniem organu wyższego stopnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując stanowisko przedstawione w zażaleniu złożonym w dniu 1 grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r, nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r, nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu organ podniósł, że w ocenie organu wyższego stopnia decyzja została doręczona wszystkim współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości, w tym J. M., a od czasu przedłożenia przez stronę decyzji jej pełnomocnikowi do czasu złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania upłynęło więcej niż siedem dni. W dniu 18 stycznia 2006 r. J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2005 r, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu obrazę przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 24, art. 58 § 1 i 2, art. 84 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 KPA, mającą wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazała, że organ drugiej instancji nie dopełnił obowiązku należytego uzasadnienia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia z dnia [...] listopada 2005 r., które w ocenie skarżącej niczego nie wyjaśnia. W zaskarżonym postanowieniu organ wyższego stopnia nie dokonał żadnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy oraz nie wskazał żadnych dowodów, na których się oparł. Poza tym nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów i argumentacji prawnej podniesionej przez stronę skarżącą w dwóch jej pismach z dnia 1 grudnia 2005 r. Z treści zaskarżonego postanowienia, ani z treści postanowienia z dnia [...] listopada 2005 r. nie wynika w jakiej kalendarzowej dacie nastąpiło doręczenie J. M. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2005 r. Jest to zagadnienie kluczowe dla oceny prawnej zgłoszonego przez stronę skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, w sytuacji gdy twierdzi, iż fizycznie nigdy nie otrzymała takiej decyzji i nie zapoznała się z jej treścią. O tym, że decyzja Prezydenta Miasta P. była uznana za doręczoną J. M., w trybie art. 44 KPA, skarżąca dowiedziała się dopiero w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 20 października 2005 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 października 2005 r.). Wprawdzie w piśmie tym organ nie wskazał kiedy usiłowano doręczyć J. M. przedmiotową decyzję (informacji tej organ pierwszej instancji udzielił dopiero w piśmie z dnia 4 listopada 2005 r), lecz informacja zawarta w tymże piśmie dała podstawę stronie skarżącej do złożenia formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym przewidziany w art. 58 § 2 KPA siedmiodniowy termin do zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu należy liczyć od dnia 21 października 2005 r. Termin ten został zatem dochowany wobec złożenia Prezydentowi Miasta P. wniosku o przywrócenie terminu w dniu 25 października 2005 r. Niezależnie od tego skarżąca wykazała dwoma zaświadczeniami lekarskimi, iż w okresie, w którym usiłowano doręczyć jej decyzję stan jej zdrowia (wymagający także pobytu w szpitalu w dniach 6 czerwca 2005 r. - 28 czerwca 2005 r. oraz w dniach 13 lipca 2005 r. - 29 lipca 2005 r), a także jej wiek (72 lata) uzasadniał niemożność odbioru przez nią decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2005 r. i w pełni uzasadniał zgłoszony w dniu 25 października 2005 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną - stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu bądź naruszeniem przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd stwierdził, że zostało ono dotknięte wadą nieważności, ponieważ zostało wydane bez podstawy prawnej, przez co wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 KPA w związku z art. 127 § 3 KPA. Tymczasem w literaturze prawniczej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 KPA jest kwalifikowany jako szczególny środek odwoławczy - surogat odwołania (por. A. Józefowicz. Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. PiP nr 8-9/96 s. 76). Przepis art. 127 § 3 KPA ma na celu stworzenie rozwiązania strukturalnego zbliżonego do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA). Stąd do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy tylko od orzeczeń wydawanych w trybie, w którym przepisy KPA przewidują środek odwoławczy. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 § 2 KPA zawsze wydawane jest w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego, czy orzeka w tym przedmiocie naczelny organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne, bo jest ostateczne. Przepis ten wyraźnie stanowi, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Na postanowienie to nie służy więc środek odwoławczy, a co za tym idzie, nie ma do niego zastosowania przepis art. 127 § 3 KPA. Oceniając natomiast legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] listopada 2005 r. Sąd uznał, że winno być ono uchylone ze względu na brak dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wynikających z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazanego wyżej postanowienia Kolegium ustaliło bowiem, że J. M. znała treść decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2005 r, nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ w dniu 29 września 2005 r. odebrała upomnienia Wydziału Skarbu i Budżetu Urzędu Miasta P. nr [...] i [...], natomiast w dniu 7 października 2005 r. złożyła radcy prawnemu pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym decyzji w sprawie opłat adiacenckich. Zatem wniosek jej pełnomocnika o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, sporządzony dopiero w dniu 24 października 2005 r. należało uznać za złożony, po upływie siedmiodniowego terminu od dnia ustania przeszkody w jego uchybieniu. Przedstawione wyżej stanowisko organu co do wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki przywrócenia terminu z art. 58 § 2 KPA należało jednak uznać za błędne. Przede wszystkim trzeba wskazać, że ogólnikowa wiedza strony o fakcie istnienia decyzji nakładającej na nią obowiązek, wynikająca przy tym pośrednio z innych, dalszych pism organu nie może zastąpić zasad i trybu doręczania decyzji, przewidzianego w przepisach art. 39-49 i art. 109 § 1 KPA; nie może także wywoływać skutków prawnych, jakie z doręczeniem rozstrzygnięć wiążą te przepisy oraz inne przepisy Kodeksu np. przepisy o zasadach obliczania terminów, terminach wnoszenia środków zaskarżenia. Wynikająca z powyższych przepisów zasada oficjalności doręczeń nakłada na organ obowiązek doręczenia odpisu decyzji stronie, po to aby mogła ona zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia i wyrobić sobie opinię o jego zasadności, uzyskać informację co do sposobu i terminu wniesienia odwołania, a w przypadku jego wniesienia przedstawić argumenty, zarzuty i wnioski przeciwko treści decyzji. Poza tym tylko doręczenie dokonane według zasad przewidzianych w Dziale I Rozdziale 8 KPA umożliwia stronie, organowi, sądowi administracyjnemu precyzyjne ustalenie skuteczności tej czynności procesowej oraz chwili, w której rozpoczął i zakończył bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia. Uprzednie ustalenie przez organ rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania prawidłowości i konkretnej daty doręczenia decyzji stronie pozwala dopiero na wyjaśnienie kiedy termin do wniesienia odwołania zakończył bieg. Bez powyższych ustaleń nie jest bowiem możliwa ocena przesłanek przywrócenia terminu, o których mowa w art. 58 § 1 i 2 KPA. Aby rozstrzygać o losach wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania trzeba wpierw ustalić, czy termin ten został uruchomiony poprzez skuteczne doręczenie decyzji. To zaś pozwala na dokonanie oceny okoliczności związanych z przekroczeniem tego terminu i czasem trwania przeszkody uniemożliwiającej złożenie wniosku w tym przedmiocie. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. winno więc w pierwszej kolejności ocenić, czy doręczenie J. M. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] można uznać za skutecznie dokonane w świetle wymogów jakie przewiduje art. 44 KPA (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w tym przepisie z dniem 6 czerwca 2005 r. przez art. 1 ustawy z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. Nr 78, poz. 682. Organ winien więc ustalić na podstawie znajdującego się w aktach sprawy dowodu doręczenia, czy goniec Urzędu Miasta P.: - pozostawił zawiadomienie o złożeniu decyzji w urzędzie miasta w oddawczej skrzynce pocztowej, na drzwiach mieszkania adresata bądź widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, * w zawiadomieniu o złożeniu decyzji w urzędzie miasta poinformował stronę o pozostawieniu korespondencji w tym miejscu oraz o możliwości odbioru decyzji w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w urzędzie, * w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w urzędzie pozostawił powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W dalszej kolejności należy następnie ocenić (jeżeli organ uzna, że doręczenie zastępcze jest skuteczne), czy domniemanie doręczenia wskazane w art. 44 KPA nie zostało obalone przeciwdowodem wobec złożonych w sprawie przez J. M. oświadczeń i zaświadczeń lekarskich, mających na celu wykazanie braku obiektywnej możliwości zapoznania się strony z treścią decyzji. Warto w tym miejscu wspomnieć, że obalenie domniemania doręczenia rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania. Na zakończenie trzeba zaznaczyć, że dopiero od wyniku wskazanych wyżej ustaleń uzależnione będzie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie w oparciu o przesłanki z art. 58 § 1 i 2 KPA. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.