III SA/Wr 396/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Wojewody D. z dnia 3 sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania w dowodzie osobistym skarżącej adresu zameldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy P. z dnia 5 kwietnia 2005 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej 100 zł (sto złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 3.08.2005 r. Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy P. - odmawiającą D. H. wpisania do dowodu osobistego adresu zameldowania: S. ul. O. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan sprawy w ten sposób, że: w dniu 7.11.2003 r. D. H. wystąpiła z wnioskiem o wydanie dowodu osobistego, wpisując w tym wniosku jako adres zameldowania na pobyt stały "S., O. [...]". Organ poinformował stronę, że wydanie dowodu osobistego z w/w, adresem możliwe będzie po podjęciu przez Radę Gminy uchwały o zmianie numeracji miejscowości, wyjaśniając, iż używanie nazw "Osiedle" czy "Osiedle domków" miało miejsce bez dokonania zmian w nazewnictwie miejscowości. Mimo to D. H. podtrzymywał żądanie dotyczące wpisania do dowodu osobistego podanego wyżej adresu. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy P. wydał wskazaną na wstępie decyzję o odmowie wpisania do dowodu osobistego wnioskowanego przez stronę miejsca zameldowania na pobyt stały. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ I instancji ustalił, że nazwa "Osiedle" czy "Osiedle domków" pojawiła się w latach osiemdziesiątych z chwilą budowy domków jednorodzinnych na terenach Zakładu Rolnego w S. Stwierdzono, że nazw tych użyto w aktach notarialnych przy sprzedaży tych domków - jednakże nie usankcjonowano ich w wykazie ulic czy osiedli gminy P. W odwołaniu od tej decyzji D. H. podniosła, że w dotychczasowym dowodzie osobistym wydanym 18.06.1968 r. dokonano - z dniem 28.01.1983 r. - wpisu jej zameldowania na pobyt stały właśnie pod adresem " S., O. [...]". Tak określone zameldowanie odwołująca się uważa za zgodne z prawem i ze stanem faktycznym. Wojewoda D. nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że we wniosku o wydanie dowodu osobistego - w dniu orzekania przez Wójta Gminy P. - należało wpisać adres "S. [...]". Pismem z 4.04.2005 r. Urzędu Gminy poinformował D. H., że na podstawie § 3 w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Infrastruktury z dnia 28.10.2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) dla nieruchomości stanowiącej własność D. i J. H. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w miejscowości S. nadany został numer porządkowy "S. [...]". Wskazano też, że już pismem z 7.12.2004 r. informowano stronę o podejmowaniu czynności celem uporządkowania nazewnictwa miejscowości i numeracji budynków w S. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem D. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. W uzasadnieniu skargi podtrzymała twierdzenie, że faktycznie mieszka i jest zameldowana na pobyt stały - zgodnie z wpisem z dnia 28.01.1983 r. w posiadanym dowodzie osobistym - w S., O. [...]. Podniosła, że taki adres zameldowania wpisano też w dowodzie osobistym jej męża - wydanym w 1990 r. Ten adres wskazywany był w umowach cywilnoprawnych w tym w umowach dotyczących kupna/sprzedaży domu oraz w decyzjach dot. podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie - podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art.1 §1 i §2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Nadto zgodnie z art. 3 §1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, wydane w sprawie decyzje uchybiają bowiem prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Kwestia dowodów osobistych uregulowana jest w rozdziale 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1984 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. 87, poz. 960 ze zm.). Zgodnie z art. 34 powołanej ustawy każdy, kto należy do kategorii osób w przepisie tym wymienionej (obywatelstwo, miejsce zamieszkania, wiek) jest obowiązany posiadać dowód osobisty. Poza tym w myśl art. 40 ustawy "Posiadacz dowodu osobistego ma obowiązek wymienić ten dokument w razie: 1) zmiany danych, które zamieszcza się w dowodzie osobistym, 2) uszkodzenia dowodu osobistego lub zaistnienia innej okoliczności utrudniającej ustalenie tożsamości osoby, 3) upływu terminu ważności dowodu osobistego - jak to miało miejsce w niniejsze sprawie. Art. 44 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi zaś delegację ustawową, w oparciu o którą wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty (Dz. U. Nr 112, poz. 1182 ze zm.). Uregulowania przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego wskazują, że wydanie dowodu osobistego następuje na wniosek osoby zobowiązanej do jego posiadania, przy czym wniosek ten zawierać musi dane podlegające wpisowi do dowodu osobistego. Dane, które wpisuje się do dowodu osobistego wymienia - w sposób wyczerpujący - art. 37 ust.1 powoływanej ustawy. I tak w dowodzie osobistym zamieszcza się: 1) nazwisko i imię (imiona) oraz imiona rodziców i nazwisko rodowe, 2) datę i miejsce urodzenia, 3) adres miejsca zameldowania na pobyt stały, a w razie jego braku - zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad dwa miesiące; w przypadku braku zameldowania na pobyt stały albo pobyt czasowy trwający ponad dwa miesiące, danych o adresie nie zamieszcza się, 4) płeć, wzrost w centymetrach i kolor oczu, 5) numer ewidencyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), 6) nazwę organu wydającego, datę wydania oraz termin ważności dowodu osobistego. Zakres regulacji zawarty w tym przepisie znajduje bezpośrednie odbicie w obligatoryjnej treści wniosku, wzór którego stanowi załącznik do przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty. Złożenie przez D. H. wniosku o wydanie dowodu osobistego (w ramach realizacji obowiązku wymiany dokumentu, termin ważności którego upłynął) spowodowało w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w tym zakresie (art. 61 §1 i §3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przy tym wniosek jej - co nie jest w sprawie sporne - spełniał prawem przewidziane wymogi (podano w nim wszystkie dane konieczne w myśl powołanego wyżej art. 37 ustawy i wzoru określonego aktem wykonawczym) i jako taki musiał zostać merytorycznie rozpoznany. W ocenie Sądu rozważenia w sprawie wymaga w pierwszej kolejności to, czy postępowanie z wniosku w wydanie dowodu osobistego wymaga orzeczenia decyzją, czy też sprawa może być zakończona drogą dokonania czynności materialno-technicznej. Zdaniem składu orzekającego przyjąć należy, że skoro brak jest w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych przepisu nakazującego wydanie decyzji to uwzględnienie wniosku następuje po prostu przez wydanie dowodu osobistego (czynność materialno-techniczna). Gdy zaś zachodzą okoliczności skutkujące odmową uwzględnienia wniosku (np. niespełnienie wymogu obywatelstwa czy wieku) konieczne jest orzeczenie - podlegające kontroli w administracyjnym toku instancji i ewentualnie kontroli sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro w ocenie organów brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o wydanie dowodu osobistego - pomijając w tym miejscu względy materialnoprawne - uznać należy, co do formy załatwienia sprawy, że zachodziły podstawy do wydania decyzji odmownej. Odrębną i ściśle merytoryczną kwestią zaś jest to czy i w jakich sytuacjach organ administracyjny może odmówić wydania dowodu osobistego zawierającego dane określone przez stronę we wniosku, w szczególności czy może odmówić wpisania tam adresu zameldowania - podanego przez stronę. W ocenie sądu zasadne jest przyjęcie, że dane wskazane we wniosku o wydanie dowodu osobistego, a podlegające zamieszczeniu w dowodzie osobistym, podlegają kontroli i ich prawdziwość winna być przez organ administracyjny sprawdzona. Chodzi jednak jedynie o kontrolę zgodności danych ze stosownymi materiałami źródłowymi. Celowi temu służy wymóg załączenia do wniosku dokumentów wymienionych w § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych (...). Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydania dowodu osobistego nie jest postępowaniem, w toku którego organ administracyjny mógłby skutecznie kwestionować dane podlegające ustaleniu w odrębnych postępowaniach i aby władny był w tym zakresie czynić własne ustalenia. Przykładowo wskazać można na związanie organu administracyjnego w postępowaniu o wydanie dowodu osobistego treścią aktu urodzenia, aktu małżeństwa czy dokumentu potwierdzającego obywatelstwo. Wprawdzie przepisy prawa nie nakładają na stronę obowiązku przedstawienia dokumentu potwierdzającego miejsce zameldowania. Składanie takiego dokumentu zdaje się być jednak zbędne. Skoro bowiem w myśl § 1 pkt 2a rozporządzenia w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych (...) wniosek przekazywany jest do organu gminy właściwego ze względu na miejsce pobytu stałego wnioskodawcy, a w przypadku braku takiego miejsca - do ostatniego miejsca jego pobytu stałego - to oczywiste jest, że organowi temu znane jest miejsce zameldowania (z racji prowadzonej przez siebie ewidencji). Podnieść przy tym trzeba, że postępowanie w przedmiocie zameldowania/wymeldowania - choć prowadzone jest przez ten sam organ - to jednak jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania dowodu osobistego. Wskazuje na to - w ocenie sądu - już sam tytuł ustawy "O ewidencji ludności i dowodach osobistych". Za rozróżnieniem postępowania w przedmiocie meldunku od postępowania w sprawie wydania dowodu osobistego przemawia także systematyka powołanej ustawy (uregulowanie tych kwestii w odrębnych rozdziałach). Zauważyć też należy na przepis art. 47 ustawy, w myśl którego zameldowanie bądź wymeldowanie - nie budzące wątpliwości - dokonywane jest czynnością materialno-techniczą (ust. 1). Jeżeli zaś zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy przez wydanie decyzji administracyjnej - poprzedzonej stosownym postępowaniem administracyjnym (ust. 2). Z akt niniejszej sprawy wynika, że D. H. została zameldowana na pobyt stały w dniu 28.01.1983 r. pod adresem "S., O. [...]". Powyższe wynika zarówno z dotychczasowego dowodu osobistego strony (niespornego co do treści); potwierdził to także organ - choćby pismami z dnia 22.03. 2005 r. i z dnia 31.03.2005 r. Wprawdzie wskazano w nich, iż druki zameldowań z lat 1980-1990 uległy kasacji i niemożliwe jest ich odtworzenie a w Lokalnej Bazie Danych wprowadzono (po meldunku z 1983 r.) adres "S. [...]", a - poza sporem jednak nie miało miejsce uchylenie wcześniejszej czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały ani też nie doszło do dokonania innej czynności materialno-technicznej czy wydania innej decyzji w przedmiocie spornego meldunku. W tych okolicznościach uznać należy, że organ administracyjny - w postępowaniu w przedmiocie wydania dowodu osobistego - związany jest dokonanym wcześniej zameldowaniem i bez jego wzruszenia w postępowaniu w tym przedmiocie prawidłowości dotychczasowego zameldowania - zameldowanie to nie może być skutecznie kwestionowane i podważane. Odmienne postępowanie stanowi naruszenie prawa. Za wyżej przedstawionym stanowiskiem zdaje się przemawiać pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 31.10.1991 r. (sygn. akt III AZP 6/91) - w myśl którego wpis w dowodzie osobistym nie ma waloru decyzji administracyjnej - potwierdza jedynie dopełnienie obowiązku meldunkowego; tymczasem budzące wątpliwości kwestie meldunku wymagają rozstrzygnięcia w drodze decyzji - co w niniejszej sprawie miejsca nie miało. Skoro przepis art. 36a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że "dowód osobisty wydaje się..." to znaczy to, iż organ zobligowany jest do jego wydania, chyba że zajdą okoliczności prawem przewidziane takie jak brak opłaty (art. 36a), bądź też nie zostaną spełnione wymogi dotyczące podmiotu (art. 34) albo wniosek nie będzie zawierał danych niezbędnych do zamieszczenia w dowodzie osobistym (według art. 37), wreszcie gdy strona nie potwierdzi danych osobowych naniesionych przez organ na formularz - o którym mowa w § 2 powoływanego w sprawie aktu wykonawczego do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie podważając zasady nadawania nieruchomościom numerów porządkowych w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami (vide powołane przez stronę rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.10.2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości) w konsekwencji dotychczasowych wywodów stwierdzić trzeba, że - bez skutecznego prawnie wzruszenia dotychczasowego zameldowania skarżącej - nie można w postępowaniu w przedmiocie wydania dowodu osobistego twierdzić, iż miejsce zameldowania podane przez stronę we wniosku nie odpowiada rzeczywistemu stanowi. Z tych wszystkich względów - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.