III SA/Wr 369/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody D. z dnia 10 lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia 23 maja 2005 r., Nr [...]; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej 100 zł (sto złotych) zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie podlegają wykonaniu. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A we W. wystąpiła do Urzędu Miejskiego W. o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu w lokalu przy ul. H. [...] we W. osób tam zameldowanych z uwagi na otrzymanie ze Spółdzielni pokoje nr 16A, 17 i 18 przy ul. B. I. [...] we W. Decyzją z dnia 23 maja 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) oraz art. 104 kpa, Prezydent W. orzekł o wymeldowaniu E. i W. C., M. C., M. C. oraz D. C. z córką M. W. z pobytu stałego w lokalu przy ul. H. [...] we W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego W. - F. z dnia 3 grudnia 2003 r. (sygn. akt I C 900/03) nakazano rodzinie C. opuszczenie tego lokalu i wydanie stronie powodowej. Rodzina opuściła dobrowolnie mieszkanie przy ul. H. [...], podpisując w dniu 4 marca 2005 r. protokół zdawczo - odbiorczy i zamieszkała przy ul. B. I. [...] pok. 16A, 17 i 18. Sytuacja Państwa C., zdaniem organu odpowiada normie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, bowiem opuścili miejsce stałego pobytu bez wymeldowania się. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. C. podnosząc zarzut przeprowadzenia eksmisji pomimo, że Sąd wstrzymał jej wykonanie i nie wyjaśnienia tej kwestii przez organ orzekający. Opuścili dobrowolnie lokal przy ul. H., bo nie mieli wyboru. Gdyby bowiem tego nie uczynili, to tego samego dnia nastąpiłoby przymusowe przeniesie rodziny do lokalu przy ul. B. I. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D., decyzją z dnia 10 lipca 2005 r. Nr [...]), utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał się na art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Sąd Rejonowy dla W. - F. wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003 r. (sygn. akt IC 900/03), nakazał pozwanym E. i W. C., M. C., M. C., D. C. i małoletniej M. W., aby opuścili, opróżnili i wydali stronie powodowej lokal mieszkalny przy ul. H. [...] we W., wstrzymując jednocześnie eksmisję do czasu złożenia przez Gminę W. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Dnia 10 lutego 2005 r. Komornik Sądowy Rewiru XIII przy Sądzie Rejonowym dla W. - F. wezwał wyżej wymienionych do dobrowolnego wykonania wyroku i przeprowadzenia się wraz z rzeczami do lokalu przy ul. B. I. nr [...], we W. (sprawa Km 215/05). E. i W. C. w obecności komornika sądowego opuścili lokal miejsca stałego pobytu, podpisując w dniu 4 marca 2005 r. protokół zdawczo-odbiorczy. Z wyjaśnień złożonych przez strony postępowania wynika, że dobrowolnie opuścili lokal, w celu uniknięcia przymusowego ich usunięcia. Skoro opuszczenie mieszkania ul. H. [...] we W. było dobrowolnie, spełnione zostały, zdaniem organu odwoławczego, przesłanki wymeldowania wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy. Natomiast rozstrzyganie sporów w przedmiocie prawidłowości eksmisji nie należy do właściwości organu orzekającego w sprawie meldunkowej. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem E. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu argumentując, że akta sprawy nie zostały wnikliwie przeanalizowane przez organy rozpatrujące sprawę. Świadczy o tym fakt, że zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda D. powołują się na wyrok eksmisyjny, który wprawdzie w pkt I nakazuje opuszczenie, opróżnienie lokalu przez rodzinę C. i wydanie go Spółdzielni, ale który w pkt III wstrzymuje jej wykonanie do czasu złożenia rodzinie przez Gminę W. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Czego Gmina nie uczyniła do chwili obecnej. Decyzję o dobrowolnym opuszczeniu lokalu przy ul. H. [...] podjęli po spotkaniu z komornikiem sądowym który twierdził, że rodzina ma przyznany lokal socjalny wskazany przez Gminę, co zostało także zapisane w zawiadomieniu o wszczęciu egzekucji, a co okazało się nieprawdą. Ufając komornikowi, jako urzędnikowi państwowemu legitymującemu się znajomością prawa, podjęła decyzję o opuszczeniu mieszkania, chcąc oszczędzić członkom rodziny przykrej sytuacji. Nie rozumnie, dlaczego rodzina ma ponieść konsekwencje dobrowolnej interpretacji prawa, przez Zarząd Spółdzielni "A", który wystąpił o wykonanie eksmisji, wiedząc, że Spółdzielnia nie ma podpisanej stosownej umowy z Gminą W. na lokale socjalne. W piśmie jakie otrzymaliśmy z Wydziału Lokali Mieszkalnych i Użytkowych przy Urzędzie Miejskim z dnia 3 czerwca 2005 r. poinformowano, iż: "lokale usytuowane przy B. I. [...] nie należą do mieszkaniowego zasobu Gminy W. W związku z powyższym tutejszy Wydział nie wskazał ich, Spółdzielni Mieszkaniowej "A" na realizację wyroków eksmisyjnych". Skoro Spółdzielnia a następnie komornik posłużyli się nieprawdą, dlaczego rodzina ma być karana przez wymeldowanie z dotychczasowego miejsca stałego pobytu. E. C. podniosła także zastrzeżenia co do powołania się przez Wojewodę w uzasadnieniu na wyjaśnienia złożone przez strony. O żadne wyjaśnienia rodzina nie była proszona. Organ odwoławczy w zadanym piśmie nie poinformowała stron o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Została przeto pozbawiona możliwości dopowiedzenia i wyjaśnienia wielu wątków w tej sprawie, które zapewne miałyby wpływ na pozytywne jej rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy te sprawują kontrole działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a., w tym również na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji stanowią stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu wydane w sprawie przez organy obu instancji decyzje uchybiają obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Zgodnie z jego postanowieniami, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle takiej regulacji ustalenia w sprawie wymagało zatem, czy zachodziła wymieniona wyżej przesłanka konieczna do dokonania wymeldowania. W przedmiotowej sprawie jest faktem, że skarżąca wraz z rodziną opuściła lokal przy ul. ul. H. [...] we W. w dniu 4 marca 2005 r., co zresztą sama potwierdziła. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono natomiast w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy opuszczenie to miało charakter trwały i było dobrowolne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne. Nie jest dobrowolnym opuszczeniem lokalu takie opuszczenie, do którego strona została zmuszona, jeżeli strona ta podjęła przewidziane prawem środki w celu obrony swoich praw do przebywania w tym lokalu albo jeżeli fakt zmuszania do opuszczenia lokalu jest oczywisty lub został stwierdzony postępowaniem karnym. Jeżeli strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź wobec wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., V SA 108/00, LEX nr 49954; wyrok NSA z 21 marca 2001 r.,V SA 2950/00, LEX nr 806430). Podkreślić należy, że opuszczenie lokalu, w którym osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. (wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r. V SA 2323/02, LEX nr 159183). Skoro ustalono w rozważanej sprawie, że skarżąca wraz z rodziną rzeczywiście opuściła przedmiotowy lokal, należało w dalszej kolejności ustalić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy opuszczenie to miało charakter trwały i dobrowolny w ustalonym w orzecznictwie znaczeniu. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji państwowej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady regulują przede wszystkim przepisy normujące postępowanie dowodowe (zwłaszcza art. 77 i 80 k.p.a.), nakazujące wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z ustaloną linią orzecznictwa, organ administracji państwowej z urzędu przeprowadza dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie uchybiono tym wymogom. Organy orzekające w niniejszej sprawie, z wyraźnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniły wszystkich przyczyn i okoliczności opuszczenia przez skarżącą przedmiotowego lokalu, a zwłaszcza czy opuszczenie to miało charakter trwały i wynikało z jej autonomicznej woli a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z dnia 1 marca 2005 r. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w dniu 15 lutego 2005 r. - umowy najmu pokoju w budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. B. I. [...] we W. Skrząca oświadczyła w nim, że podpisując umowę działała pod wpływem błędu, co do jej treści w zakresie charakteru lokalu przy ul. B. I. [...] jako lokalu socjalnego. Oświadczenie to było znane organowi pierwszej instancji, o czym świadczy pieczątka na piśmie z dnia 14 marca 2005 r., w którym mowa o powyższym oświadczeniu. Oświadczenie z dnia 1 marca 2005 r. zostało także dołączone do odwołania. Skarżąca w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia 23 maja 2005 podała, że opuścili sporny lokal w dniu 4 marca 2005 r. bo nie mieli wyboru innego zachowania. Jeżeli by tego nie uczynili sami, to w tym dniu o godz. 10.00. byliby przymusowo przeniesieni do lokalu przy ul. B. I. [...]. W odwołaniu wskazano także, że została przeprowadzona eksmisja, pomimo nie wyjaśnienia jej zgodności z wyrokiem Sądu, orzekającym o wstrzymał jej wykonanie do czasu dostarczenia przez Gminę W. lokalu socjalnego. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się do powyższych okoliczności wskazanych przez skarżącą się stronę. Nie podjęły zweryfikowania twierdzeń, że opuszczenie spornego lokalu nastąpiło na skutek sytuacji przymusowej, wywołanej działaniami i zachowaniami spółdzielni mieszkaniowej i komornika sądowego. Zauważyć należy, że strona skarżąca podejmowała także działania o charakterze prawnym podważające przeprowadzoną egzekucję i dobrowolności opuszczenia mieszkania przy ul. H. [...]. W dniu 13 kwietnia 2005 r. złożyła do Sądu Rejonowego dla W. - F. skargę na czynności komornika, zarzucając, iż eksmisja została wykonana niezgodnie w wyrokiem sadowym, albowiem lokal do którego nastąpiła nie był lokalem socjalny zaoferowanym przez Gminę W. (pismo Prezesa tego Sądu z dnia 1 marca 2006 r., dopuszczone jako dowód na rozprawie). W dniu 16 maja 2005 r. zwróciła się także o interwencje w sprawie nieuzasadnionej konieczności opuszczenia mieszkania do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich (pismo Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 26 lipca 2005 r., dopuszczone jako dowód na rozprawie). W sprawie tymczasem zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy uznały, że skoro był wyrok eksmisyjny z dnia 3 grudnia 2003 r. nakazujący rodzinie C. aby opuścili, opróżnili i wydali stronie powodowej lokal mieszkalny przy ul. H. [...] i w wyniku postępowania egzekucyjnego, podjętego w celu jego wykonania, to nastąpiło, to zaszły przesłanki orzeczenia o wymeldowaniu. Egzekucja wyroku orzekającego eksmisję skarżącego z lokalu jest aktem równoznacznym z ustaniem jego pobytu w tym lokalu w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, oznacza jego opuszczenie w rozumieniu art. 15 ust. 2 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r. V SA 1398/02, LEX nr 159189). Niemniej w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z wykonaniem wyroku egzekucyjnego. Potwierdza to pismo Prezesa Sądu Rejonowego dla W. - F. z dnia 1 marca 2006 r., jak i postanowienie Sądu Rejonowego dla W. - F. z dnia 14 lutego 2006 r. (sygn. akt XIV Co 105/06). W tym ostatnim stwierdzono, że postępowanie egzekucyjne przeprowadzone przez komornika Rewiru XIII przy Sądzie Rejonowym dla W. F. (sprawa Km 215/05 - eksmisja rodziny C.) jako wszczęte i przeprowadzone niezgodnie z treścią tytułu wykonawczego nie zostało zakończone a w związku z powyższym komornik zobowiązany jest do jego kontynuowania i przeniesienia dłużników do lokalu socjalnego, który dłużnikom zaoferuje Gmina W. Na tle powyższego nie można uznać, jak to uczyniły organy meldunkowe, że pobyt rodziny C. w lokalu przy ul. H. ustał w związku z aktem egzekucji wyroku eksmisyjnego, skoro postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. Błędem jest przyjęcie, przy tak prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, że opuszczenie mieszkania było dobrowolne, w sytuacji zagrożenia przez komornika zastosowania przymusowego jego opróżnienia. W toku prowadzonego postępowania nie odniesiono się do twierdzeń skarżącej, podważających dobrowolność opuszczenia spornego lokal, nie podjęto postępowania w celu ich wyjaśnienia. W skardze strona wręcz stwierdziła, że o żadne wyjaśnienia rodzina nie była proszona, że nie poinformowano ich o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Zauważyć należy, że jeżeli skarżąca rodzina opuściła sporny lokal rzeczywiście pod wpływem swego rodzaju przymusu i podejmowała działania o charakterze prawnym by powrócić do dotychczasowego miejsca stałego pobytu, to nie można mówić o dobrowolności i trwałości zmiany miejsca pobytu stałego (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. V SA 1424/99, LEX nr 79243). Należy w końcu wskazać, że jeżeli w sprawie występują sprzeczne interesy stron reprezentujących różne racje i argumenty, zadaniem organów administracyjnych jest wszechstronne przeanalizowanie tych racji i argumentów i podanie w rozstrzygnięciu jakie względy przemawiały za uznaniem jednych, a odrzuceniu drugich, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne, niektóre dowody zostały uwzględnione, a innym odmówiono wiarygodności. Organ administracyjny dysponując sprzecznymi zeznaniami stron nie może uchylić się od oceny ich wiarygodności, a tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego i ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości czy skarżąca opuściła sporny lokal dobrowolnie i trwale. W konsekwencji błędnie poczynionych (z uchybieniem procedury) ustaleń stanu faktycznego nie było podstaw do zastosowania powołanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 i art. 200 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.