VII SA/Wa 914/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i M. B. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 914/06 UZASADNIENIE Starosta S. decyzją nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 2005r. na podstawie art. 28 ust 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art., 36 i art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo Budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i M. B. pozwolenia na budowę budynku usługowego z pomieszczeniami socjalno – bytowymi na poddaszu - na działkach o nr [...] i [...] w D. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wnieśli B. B., B. B. i P. B. współwłaściciele sąsiedniej działki zarzucając organowi rażące naruszenie § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] stycznia 2006r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane stwierdził nieważność decyzji Starosty S. wydanej w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podniósł, że projektowany budynek został zlokalizowany po granicy działek nr [...] i [...] zgodnie z koncepcją urbanistyczno – architektoniczną terenu opracowaną w 1997r., stanowiącą wytyczne dla projektantów. Od strony budynku mieszkalnego przy ulicy [...] [...] projektowany budynek posiada okna, drzwi i wystające poza granice własnej działki okapy. Ponieważ koncepcja przewiduje pomiędzy projektowanym budynkiem, a istniejącym przy ulicy [...] [...] ciąg pieszo – jezdny dopuszczalne jest projektowanie od tej strony okien i drzwi pod warunkiem m.in. uzyskania od właściciela terenu, tj. Gminy Miasto D. zgody na korzystanie z niej. Inwestor nie uzyskał takiej zgody od gminy. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wynika, że dolna krawędź okien w budynku przy ulicy [...] [...] znajduje się na wysokości 1,2 m od poziomu terenu. Wysokość projektowanego budynku zgodnie z dokumentacją projektową wynosi 9,93m od poziomu terenu. Zatem zgodnie z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. wysokość przesłaniania istniejącego budynku przy ulicy [...] [...] przez projektowany budynek wynosi 8,73 m czyli odległość pomiędzy ww. budynkami winna wynosić 8,73m, a wynosi w najdalej oddalonym miejscu pomiędzy budynkami 6,1m w najbliższym 3,8m. Uznając zabudowę w kwartale ulic [...], [...] za zabudowę śródmiejską zgodnie z § 13 ust. 4 można odległość miedzy budynkami pomniejszyć nie więcej jednak niż o połowę i wtedy min. odległość pomiędzy istniejącym budynkiem, a projektowanym winna wynosić 4,36m. W miejscu największego zbliżenia między ww. budynkami odległość wynosi 3,8 m. Jest zatem mniejsza od dopuszczalnej 4,36m. Organ podkreślił ponadto, że dla przedmiotowej inwestycji nie uzyskano odstępstwa od warunków technicznych dotyczących niezachowania odległości pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym (§ 13 ust. 4 w/w rozporządzenia). Obowiązujące przepisy obligują organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane do sprawdzenia przed wydaniem pozwolenia na budowę m. in. zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno – budowlanymi. W przedmiotowej sprawie organ nie dopełnił w/w obowiązku i wydał decyzję nr [...] niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy – projekt budowlany inwestycji nie został uzgodniony z Urzędem Miejskim w D. i zatwierdzono projekt zagospodarowania działki niezgodnie z § 13 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i M. B. W odwołaniu podnieśli, że ponieważ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był zapis o obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego z Urzędem Miejskim w D. ale nie określono jednocześnie kto i w jaki sposób ma wykonać ten obowiązek, należy uznać, że Burmistrz Miasta, który został zawiadomiony przez Starostę S. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę miał możliwość wniesienia swoich uwag do projektu. Zawiadomienie to zostało potraktowane przez organ wydający pozwolenie na budowę, jako wezwanie do uzgodnienia projektu, a wobec braku zastrzeżeń ze strony Burmistrza, organ ten uznał projekt za uzgodniony. Podkreślili również, że Wojewoda [...] uznając iż naruszony został § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oparł się na dokumentacji fotograficznej nie biorąc pod uwagę treści § 13 rozporządzenia mówiącej o analizie nasłonecznienia. Nadto odwołujący się podkreślili, że nabyli działki w warunkach przetargu, a więc należy przyjąć, że została ona sprzedana przy istnieniu zgody Burmistrza Miasta D. na korzystanie z ciągów pieszo – jezdnych. Odwołujący się podkreślili, że po zapoznaniu się z warunkami przetargu byli przekonani, że projektowanie okien, drzwi i okapów od strony budynku przy ulicy [...] [...] jest tak samo oczywiste, jak i projektowanie ich od pozostałych stron budynku – z wyjątkiem ścian szczytowych. Po rozpatrzeniu odwołania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] marca 2006r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Starosty S. z dnia [...] czerwca 2005r. udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w związku z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, że zgodnie z przywołanymi przepisami w przypadku braku planu miejscowego, budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Projekt budowlany dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę, powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a organ rozpatrujący wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zobligowany jest do zbadania zgodności projektu z w/w decyzją o warunkach. W przypadku stwierdzenia niezgodności organ administracji architektoniczno – budowlanej zobowiązany jest do nałożenia na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązku usunięcia stwierdzonych naruszeń. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta D. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w obrębie nr [...] miasta D. Zgodnie z postanowieniami tej decyzji na obszarze usytuowania wprowadzono zakaz budowy nowych obiektów mieszkalnych lub zawierających miejsca wczasowe (noclegowe), a obszar całościowo przeznaczony jest pod zespół usług gastronomiczno – handlowych oraz turystycznych. Postanowienia te stoją w sprzeczności z założeniami projektu budowlanego, stanowiącego poprzez jego zatwierdzenie integralną część decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2005r. Jak wynika z analizy zarówno samego projektu, jak i jego części opisowej sporny budynek w przeważającej części przeznaczony jest pod wynajem oraz do celów mieszkaniowych. Naruszenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczy w całości pietra przedmiotowego budynku, jak również poddasza na którym została umiejscowiona część socjalno – bytowa o charakterze mieszkalnym. Wobec tak znacznego zakresu wyodrębnienia części mieszkalnej dla całości inwestycji, nie można uznać, iż stanowi ona jedynie uzupełnienie części usługowej znajdującej się na parterze budynku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i M. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżących zarzucił organom naruszenie art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane – poprzez przyznanie wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji przymiotu strony, naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Skarżący podnieśli, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego – współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości nie wykazali swojego interesu prawnego dla wszczęcia tego postępowania. Organy nadzoru budowlanego na żadnym etapie postępowania nie wskazały przepisów oraz wprowadzonych nimi ograniczeń wpływających na sytuację inicjujących postępowanie nieważnościowe. Nadto skarżący podnieśli, że tak z kwestionowanej decyzji, jak i z zatwierdzonego nią projektu wynika jednoznacznie, że projektowany budynek ma funkcję usługową a dla realizacji tej funkcji przeznaczone są pomieszczenia socjalno – bytowe, które w żaden sposób nie zakłócą funkcji podstawowej. Pomieszczenia te są niezbędne dla personelu obsługującego punkt gastronomiczny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] marca 2006r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2005r. wydanej w sprawie pozwolenia na budowę Artykuł 16 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ustanowił ogólną zasadę trwałość decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wśród przesłanek wyliczonych w/w przepisie, w pkt 2 – im wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządności działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie – do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony – jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno – gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzję (wyrok NSA z dnia 06.08.1984, II SA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok SN z dnia 20.06.1995r. III ARN 22/95). Z takiego właśnie punktu winna być poddana kontroli kwestionowana przez wnioskujących decyzja Starosty S., wydana dnia [...] czerwca 2005r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. stanu zgodnego z rzeczywistością, a następnie rozpatrzeć tzn. dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (wyrok NSA z dnia 26.05.1981r. SA 810/81) przy czym organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty stron oraz ustosunkować się do nich w swej decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznając, że założenia projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę (w którym zaplanowano przeznaczenie pomieszczeń na piętrze budynku i na poddaszu na wynajem i dla celów mieszkalnych) stoją w sprzeczności z postanowieniami decyzji Burmistrza Miasta D. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i zakazującej budowy na tym terenie nowych obiektów mieszkaniowych lub zawierających miejsca wczasowe – uznał, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust 1 Prawa budowlanego. Organ jednak nie uzasadnił dlaczego uznał, że przedmiotowa decyzja pozwalająca inwestorowi (jak to wynika wprost z jej treści) na budowę budynku usługowego z pomieszczeniami socjalno – bytowymi na poddaszu i zatwierdzająca projekt budynku w określonym kształcie, wielkości, usytuowaniu na działce, a sprzeczny jedynie w planowanym przeznaczeniu pomieszczeń w budynku, narusza rażąco prawo i jakie wywołuje ona skutki nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Organ nie wyjaśnił również podnoszonego przez wnioskujących o wszczęcie postępowania nieważnościowego zarzutu naruszenia §13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , lakonicznie stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż podziela stanowisko zawarte w przedstawionej przez inwestora analizie naturalnego oświetlenia, nie przeanalizował i nie odniósł się do opinii w tej kwestii złożonej przez wnioskujących. Organ odwoławczy winien więc ponownie przeanalizować cały zabrany materiał w sprawie, wnioski i zarzuty stron, przedstawione przez nich dowody i argumenty, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 kpa, samo stwierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo, ale niezbędne jest wyjaśnienie na czym to rażące naruszenie polega i jakie rodzi skutki. Zaskarżona decyzja jak wyżej wskazano wymogu tego nie spełnia. Została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w wyroku.