I SA/Wa 2276/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2005 r., nr [...] orzekające o zwrocie podania J. B. z dnia [...] lipca 2005 r., ponieważ właściwy w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest sąd powszechny - sąd rejonowy - wydział cywilny. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...], stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z [...] września 2001 r., Nr [...], uchyliła zaskarżoną decyzję komunalizacyjną i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wymieniony organ wskazał, że ani Skarb Państwa, ani odwołujące się osoby fizyczne (m.in. J. B.) nie legitymowały się tytułem własności spornych działek sporządzonym w formie przewidzianej prawem. Wojewoda [...] decyzję komunalizacyjną może wydać dopiero po ustaleniu właściciela nieruchomości. Prawidłowość rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 3218/01 oddalającym skargę Gminy S. na powyższą decyzję. Wojewoda [...], mając na względzie wytyczne Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do dalszego postępowania w sprawie, pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. wezwał Starostę Powiatu K. – reprezentującego Skarb Państwa - o podjęcie stosownych czynności prawnych. Starosta Powiatu K. wystąpił do Sądu Rejonowego dla K. [...] Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w S. z wnioskiem o założenie księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. W następstwie złożonego wniosku Sąd dokonał wpisu w księdze wieczystej Nr [...]. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie komunalizacyjne do czasu zakończenia postępowania wieczystoksięgowego prawomocnym orzeczeniem. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. J. B. wystąpiła do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o spowodowanie wydania orzeczenia administracyjnego stwierdzającego nieważność lub odmawiającego stwierdzenia nieważności oświadczenia Starosty Powiatu K. z dnia [...] marca 2004 r znak: [...], złożonego do akt Sądu Rejonowego dla K. [...] Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w S. w sprawie z wniosku o założenie na rzecz Skarbu Państwa księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej S. obręb [...] jako działki nr [...] i [...]. Wnioskująca podniosła, iż w jej ocenie, oświadczenie Starosty zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Starosta Powiatu K. nie dysponował dokumentami świadczącymi o tytule Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Wymieniona wskazała również, że wcześniejsze działania Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ograniczające się do pisemnego informowania strony o braku podstaw prawnych do interwencji organu administracji publicznej w sprawie wieczystoksięgowej, skutecznie ograniczały jej prawo do sądu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. zwrócił podanie J. B. z dnia [...] lipca 2005 r. uznając, iż podstawę wystąpienia zainteresowanej do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowiło ustalenie, czy sporna nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa, czy osób fizycznych uznających się za jej właścicieli. Organ wskazał, że do dokonania takiego ustalenia, tj. uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, właściwy jest sąd powszechny — sąd rejonowy — wydział cywilny. Skoro podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a w sprawie właściwy był sąd powszechny, to przedmiotowe podanie należało na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócić wnoszącemu. Pismem z dnia [...] września 2005 r. J. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz "nałożenie na Wojewodę [...] obowiązku wydania orzeczenia administracyjnego stwierdzającego nieważność lub ważność oświadczenia Starosty Powiatu K. z dnia [...] marca 2004 r." W piśmie odwoławczym strona podniosła, że zaskarżone postanowienie pomija ocenę, czy konkretny dokument stanowiący oświadczenie Starosty jest aktem administracyjnym opartym na przewidzianej przez prawo podstawie, czy, też zostało wydane bez żadnej podstawy prawnej, a tym samym dotknięte jest wadą nieważności. W ocenie odwołującej się, przedmiotowe oświadczenie zostało wydane bez podstawy prawnej przez organ niewłaściwy do podejmowania czynności w przedmiocie stanowiącym treść oświadczenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznając wniosek odwoławczy J. B. za bezzasadny, postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister podniósł, iż organ naczelny nie może nałożyć na wojewodę obowiązku wydania orzeczenia, którego istnienia prawo nie przewiduje. Zdaniem Ministra stwierdzenie nieważności oświadczenia w drodze aktu administracyjnego jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 34 k.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych osób prawnych. W świetle art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. Art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) upoważnia starostę do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wystąpiła o wydanie wyroku nakazującego Wojewodzie [...] lub Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność lub ważność oświadczenia Starosty Powiatu K. z dnia [...] marca 2004 r., względnie wydanie zaskarżalnego orzeczenia odmawiającego merytorycznego zbadania ważności lub nieważności przedmiotowego oświadczenia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Starosta Powiatu K. jako organ administracji publicznej sporządził oświadczenie, w którym bez żadnej podstawy prawnej i nie będąc organem rzeczowo właściwym stwierdził, iż określone w tym orzeczeniu działki stanowią własność Skarbu Państwa. Zdaniem strony, przedmiotowe oświadczenie jest w istocie zaświadczeniem wydanym w oparciu o przepis art. 217 k.p.a. Jako akt administracyjny zostało wydane z naruszeniem art. 217 § 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a., bowiem Starosta Powiatu K. nie dysponował, poza wypisem z ewidencji gruntu, żadnym wymaganym przez prawo dokumentem czy tytułem, potwierdzającym prawo własności Skarbu Państwa do spornego gruntu. Zatem wydając przedmiotowe zaświadczenie Starosta przekroczył przysługujące mu kompetencje. Zdaniem skarżącej, organ nadzorczy nieprawidłowo zinterpretował wniosek strony oraz wydał rozstrzygnięcie mające na celu uchylenie się od dokonania merytorycznej oceny prawidłowości spornego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że stronie wielokrotnie wyjaśniano, iż w polskim systemie prawnym nie funkcjonuje instytucja stwierdzenia nieważności oświadczenia czy też zaświadczenia. Strona nie akceptując takiego stanu rzeczy domaga się wydania decyzji lub postanowienia w sprawie. Zdaniem organu, brak jest też podstawy prawnej do odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżone postanowienie, nie dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym. Podstawę rozstrzygnięcia o zwrocie podania J. B. organ oparł na przepisie art. 66 § 3 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przez pojęcie "podanie", zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., należy rozumieć żądania wyjaśnienia, odwołania i zażalenia, a więc wszelkie pisma składane w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji, pochodzące od uczestników postępowania, a adresowane do organu prowadzącego postępowanie. Organ administracji publicznej, do którego wniesione zostało pismo z konkretnym żądaniem (podanie) jest obowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym rzeczowo do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotem rozpoznania przez organ naczelny było wniesione przez skarżącą pismo z dnia [...] lipca 2005 r., w którym został zawarty wniosek o stwierdzenie nieważności oświadczenia Starosty Powiatu K. z dnia [...] marca 2004 r. stanowiącego, zdaniem skarżącej, akt administracyjny. Treść wskazanego pisma oraz wcześniejszych pism strony kierowanych do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody [...] jednoznacznie wskazują, iż J. B. domagała się od organu nadzorczego dokonania oceny prawidłowości złożonego przez wymienionego Starostę w Sądzie Rejonowym wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania komunalizacyjnego. Postępowanie o dokonanie wpisu w księdze wieczystej odbywa się na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego regulujących postępowanie wieczystoksięgowe (art. 6261 - 62613), zamieszczonych w księdze dotyczącej postępowania nieprocesowego. Zgodnie z art. 6262. § 1 i 3 k.c. wniosek o dokonanie wpisu składa się na urzędowym formularzu, do którego należy dołączyć dokumenty, stanowiące podstawę wpisu w księdze wieczystej. Przepis § 5 powołanego artykułu stanowi, że wniosek o dokonanie wpisu może złożyć właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty, osoba, na rzecz której wpis ma nastąpić, albo wierzyciel, jeżeli przysługuje mu prawo, które może być wpisane w księdze wieczystej. W sprawach dotyczących obciążeń powstałych z mocy ustawy wniosek może złożyć uprawniony organ. Wskazane przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotowy wniosek stanowi oświadczenie woli składane w sformalizowanej formie przez podmiot realizujący przysługujące uprawnienia w postępowaniu cywilnoprawnym. Skarb Państwa, posiadając osobowość prawną (art. 33 k.c. i 64 § 1 k.p.c.), ma zdolność sądową, czyli zdolność do samodzielnego występowania w procesie. Jednakże czynności za Skarb Państwa dokonuje organ właściwej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Dokonanie przez Starostę Powiatu K. jako reprezentanta Skarb Państwa czynności cywilnoprawnej (złożenia wniosku o wpis) nie może być zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, kwalifikowane jako akt administracyjny, a co za tym idzie nie podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym. W zaistniałej sytuacji organ naczelny zasadnie uznał, iż podanie należy skarżącej zwrócić, bowiem jej żądania zawarte w piśmie mogą być realizowane tylko i wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym w postępowaniu o uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym treści księgi wieczystej. W wyroku z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 38/01 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że uprawnionym do zgłoszenia żądania przewidzianego w art. 10 ustawy z dnia 16 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) jest każdy, kto ma interes prawny w tym, aby treść księgi wieczystej odpowiadała rzeczywistemu stanowi prawnemu. Stwierdzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji braku właściwości do rozpoznania niniejszej sprawy, prawidłowo skutkowało zwrotem podania wnoszącej wraz ze stosownym pouczeniem o przyczynach zwrotu i wskazaniem właściwego trybu realizacji żądań. W świetle powyższych ustaleń, nie znajdują uzasadnionych podstaw twierdzenia strony skarżącej, że przedmiotowe "oświadczenie w rozumieniu prawnym jest zaświadczeniem opartym na art. 217 k.p.a.". Z takim poglądem można się zgodzić. Jedynie załączniki do wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej można uznać za dokumenty stanowiące zaświadczenie w rozumieniu art. 217 k.p.a., będące dowodem w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 6262. § 3 k.p.c. do wniosku o dokonanie wpisu należy dołączyć dokumenty, stanowiące podstawę wpisu w księdze wieczystej. Trzeba mieć jednak na uwadze, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a., jest czynnością materialnotechniczną, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego. Wywołuje skutki prawne przez to, że może stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Zaświadczenie to dokument, który ma moc dowodową o tyle, o ile jest zgodny z prawdą, a jego moc dowodowa trwa tak długo, dopóki nie zostanie obalona za pomocą innych dowodów. W doktrynie podkreśla się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, którym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny. Z tych też względów, nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawie wydawania zaświadczenia oraz, co do zasady, wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. Wartość dowodowa tego dokumentu winna być oceniana w postępowaniu wieczystoksięgowym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.