I OSK 1728/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Irena Kamińska (spr.) NSA Jacek Hyla Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 916/06 w sprawie ze skargi M. B. i W. Z. – wspólników spółki cywilnej [...] z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną I OSK 1728/06 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w punkcie 1 i 2 oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Dodatkowo stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny. W ramach przeprowadzonej kontroli pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] należącego do M. B. i W. Z. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Kielcach nałożył karę pieniężną w wysokości 8.950 złotych. Na kwotę tę składały się: kara w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, albowiem licencja była wydana tylko na jednego wspólnika, kara w wysokości 600 złotych za nieokazanie wykresówek z 7, 9, 11,13 i 14 sierpnia 2005 r., kara w wysokości 50 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny, kara w wysokości 100 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, kara w wysokości 50 złotych za brak wpisu imienia kierowcy na wykresówce oraz kara w wysokości 150 złotych za zbyt długie zapisywanie wykresówki w skutek czego kontrola była utrudniona. M. B. i W. Z. złożyli od powołanej decyzji odwołanie, zaskarżając ją w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. Do odwołania załączyli decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia [...], która zmieniała treść licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy w zakresie nazwy przedsiębiorstwa z B. M. [...] na B. M., Z. W., a także załączyli skorygowaną w tym zakresie licencję. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że licencja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś fakt rozbieżnej interpretacji w tym zakresie właściwych przepisów nie może stanowić podstawy do ukarania przedsiębiorcy. Na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary na M. B. i w tym zakresie postępowanie w sprawie umorzył. Utrzymał zaś kwestionowaną decyzję w części nakładającej karę pieniężną na drugiego wspólnika przedmiotowej spółki W. Z. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, że spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy. Nie posiada również zdolności prawnej, co oznacza, iż sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Za przedsiębiorców uznaje się natomiast wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Powyższe wynika, w ocenie organu, expressis verbis z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Licencja uprawniająca ich do wykonywania transportu drogowego powinna być wystawiona na dwóch wspólników, zaś okazana przy kontroli licencja była wystawiona tylko na rzecz jednego z nich – M. B. W związku z tym, okazana licencja nie mogła stanowić, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dokumentu uprawniającego drugiego wspólnika W. Z. do wykonywania usług transportowych. Od powyższej decyzji M. B. i W. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi naruszenie art. 140 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 i 77 k.p.a., art. 36 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wiele uwagi poświęcił kwestiom, co do których strona nie odnosiła się w złożonym odwołaniu. Natomiast nie ustosunkował się do wniosków strony i dowodów załączonych do odwołania. Organ drugiej instancji, w ocenie skarżących, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo wydania jej bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz pomimo braku wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia i rozważenia materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2006 r. podniósł, że w świetle obowiązującego prawa niezasadny jest pogląd zgodnie, z którym każdy wspólnik spółki cywilnej świadczącej transport drogowy powinien mieć własną licencję na prowadzenie tej działalności. W świetle treści art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, natomiast przedsiębiorcami są poszczególni jej wspólnicy. Niemniej jednak spółka cywilna stanowi coś więcej niż tylko zgrupowanie wspólników i coś więcej niż tylko umowę zobowiązaniową. Spółka cywilna jest organizacją wspólników zmierzającą do wspólnego celu gospodarczego, opartą na zasadach współdziałania i posiadającą wyodrębniony majątek. Fakt, że będący odrębnymi przedsiębiorcami, wspólnicy spółki cywilnej utworzyli organizację o wspólnym celu gospodarczym nie pozostaje bez wpływu na ich status. Z momentem powstania spółki, wspólnicy nie są już tylko odrębnymi przedsiębiorcami, są przedsiębiorcami - wspólnikami spółki cywilnej. Posiadają, co prawda oddzielne wpisy do ewidencji działalności gospodarczej, ale są to wpisy o określonej treści, zawierającej informację o istnieniu spółki. Spółka jako całość realizuje wspólny dla wspólników cel gospodarczy, przedsiębierze i prowadzi działalność gospodarczą. Spółka cywilna posiada też majątek stanowiący współwłasność łączną wspólników i może zaciągać zobowiązania, za które wspólnicy odpowiadają solidarnie, każdy za całość całym swoim majątkiem. Zdaniem Sądu I instancji licencja udzielona przedsiębiorcy jakim jest wspólnik spółki cywilnej, spełniający warunki ustawowe do otrzymania tego rodzaju licencji na wykonywanie transportu drogowego uprawnia wszystkich wspólników do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego takiego jak prowadzenie przedsiębiorstwa transportowego. Posiadanie licencji przez jednego ze wspólników spółki cywilnej uprawnia go do podjęcia, w ramach spółki, wspólnej działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób i rzeczy. Żaden przepis ustawy nie mówi o mnogości licencji koniecznych do prowadzenia jednego wspólnego przedsięwzięcia. Akceptacja poglądu organu, że każdy ze wspólników spółki cywilnej musi posiadać własną licencję, a jej brak u każdego z nich stanowi oddzielne naruszenie ustawy o transporcie drogowym, prowadzi w konsekwencji do skrajnie niesprawiedliwego traktowania spółek prowadzących taką samą działalność gospodarczą i jest niezgodny z zasadą praworządności wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Naruszenia prawa materialnego upatrywał w błędnej wykładni art. 5 ust. 1 i 3, art. 4 pkt 1 i 3 art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Naruszenia zaś prawa procesowego upatrywał w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Pełnomocnik organu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wynika obowiązek uzyskania licencji przez wszystkie osoby wykonujące transport w ramach spółki cywilnej. Przyjęcie, że przez uczestnictwo w spółce cywilnej można ,,rozciągnąć" uprawnienia wynikające z licencji na innych wspólników, narusza nie tylko istotę decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, ale narusza także art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący zarzuca naruszenie poprzez błędną wykładnię art.5 ust.1 i 3 oraz art. 4 pkt.1 i 3, art.11 ust.1, art.12 ust.1, 13 ust.1 ustawy z dnia 6.09.01r. o transporcie drogowym oraz naruszenie art.92 ust.1 w/w ustawy przez nieuzasadnioną odmowę zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Art.5 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004r. Nr 204 poz.2088 ze zm. ) zwanej dalej ustawą o transporcie stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zgodnie z ust.3 tego artykułu licencji udziela się przedsiębiorcy. Ustawa o transporcie nie wyjaśnia pojęcia " przedsiębiorca", lecz jest ono zdefiniowane w ustawie z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. Nr 173 poz.1807 ze zm.) zwanej dalej ustawą o swobodzie. Art.4 ust.1 tej ustawy pod pojęciem przedsiębiorcy rozumie osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nie będącą osobą prawną, a ust.2 art.4 ustawy mianem przedsiębiorcy określa również wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Spółka cywilna jest w orzecznictwie i doktrynie traktowana jako ułomny podmiot prawny, mogący jednak prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach, przy takich samych prawach i obowiązkach jak inne podmioty, które nie cechują się taką właściwością, Pomimo iż wspólnicy spółki cywilnej są odrębnymi osobami fizycznymi spółka w obrocie gospodarczym i w wielu dziedzinach prawa traktowana jest jak określony podmiot gospodarczy. Wynika to np. z art.2 ustawy z dnia 13 października 1996r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników ( Dz. U. z 2004r. Nr 169 poz.2681 ze zm.) przy uzyskiwaniu NIP, w statystyce publicznej ( REGON) - art.1 pkt.11, art. 30 ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej ( Dz. U. Nr 88 poz.439 ze zm.), a także przy wpisie do ewidencji działalności gospodarczej gdzie we wniosku o wpis należy podać formy pracy i formy własności ( art.42 ust.1 pkt.3 ustawy o swobodzie ) a wpis zawiera nazwę firmy i siedzibę. Wpis określa zatem wspólników, firmę, jej formę prawną i siedzibę, która jest adresem nie wspólników spółki cywilnej ale firmy - spółka cywilna. Z przykładów powyższych wynika, że spółka cywilna pomimo swej ułomności nie jest traktowana odmiennie niż inne, nieułomne podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Użyte w art. 5 ust.1 ustawy o transporcie określenie " odpowiedniej licencji" oznacza odpowiedniość co do charakteru transportu ( krajowy , międzynarodowy ) , ale też co do formy organizacyjnej podmiotu gospodarczego. Art.5 ust.3 ustawy o transporcie określa warunki jakie musi spełniać przedsiębiorca aby została mu udzielona licencja. Wymogi te odnoszą się do osób, w tym członków organów zarządzających osobą prawną. Licencja jest udzielana podmiotowi – osobie fizycznej, osobie prawnej czy jednostce organizacyjnej – choć wymagania odnoszą się nie tylko do podmiotu jako formy organizacyjnej ale i do osób podmiotem tym zarządzających. Zgodnie z tym co powiedziano wcześniej, wymagania jakie powinna spełniać spółka są identyczne i nie może ona być traktowana odmiennie tylko dlatego, że jest podmiotem prawnie ułomnym. Wspólnik, jak stanowi art.861 § 1 kodeksu cywilnego, może wnieść do spółki wkład będący prawem własności lub innym prawem lub też świadczeniem usług. Jeżeli zatem licencja nie zawiera wyraźnego wskazania, że chodzi o firmę – wspólnicy, spółka cywilna – a dotyczy tylko jednego wspólnika, to jest to jego wkład, jako uzyskanego prawa do tej spółki. Wniesienie tak udzielonej licencji nie jest równoznaczne z jej odstąpieniem osobie trzeciej lub przeniesieniem na nią uprawnień z licencji, o czym mowa w art. 13 ust.1 ustawy o transporcie. Dodać należy, że żaden przepis prawa nie nakłada na wszystkich wspólników spółki cywilnej wymogu uzyskania licencji. Nie można zatem wobec powyższej argumentacji uznać, że wobec posiadania licencji przez jednego tylko wspólnika spółki cywilnej drugi wspólnik prowadząc wspólną działalność gospodarczą polegającą między innymi na świadczeniu usług transportowych, narusza prawo. Wszak wspólnicy zgodnie z art.860 kodeksu cywilnego zobowiązują się przez umowę spółki do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby w tej sytuacji do ograniczenia prawa wspólnika ( t. j. korzystania z uzyskanej licencji ), które uzyskał w zgodzie z obowiązującym prawem. Wykorzystywanie przez niego uzyskanej licencji musiałoby podlegać niczym nie usprawiedliwionym ograniczeniom wskutek braku licencji udzielonej pozostałym wspólnikom. Ponieważ udzielenie licencji wiąże się z pewnymi przymiotami osobistymi osoby fizycznej jak np. wymóg " dobrej reputacji" można uznać, że co do spółki cywilnej w zakresie udzielania licencji istnieje luka prawna. Nie można jej jednak uzupełniać w drodze wykładni rozszerzającej, tym bardziej, że zgodnie z art.92 ust.1 ustawy o transporcie ten kto prowadzi działalność transportową bez wymaganej licencji a tym samym narusza ustawowy obowiązek jej posiadania, podlega obligatoryjnej karze pieniężnej. Możliwość wymierzenia obywatelowi kary pieniężnej musi wprost wynikać z przepisów ustawy i nie można jej domniemywać. Z wywodów powyższych wynika, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Nie zostało bowiem naruszone prawo poprzez naruszenie obowiązku posiadania licencji przez spółkę cywilną wykonującą transport. Tym samym nie było podstaw do zastosowania art.92 ust.1 ustawy o transporcie i wymierzenia kary pieniężnej. Zgodzić się trzeba natomiast z zarzutem dotyczącym naruszenia prawa procesowego w postaci art.145 par.1 pkt.1 lit.c ppsa. Przyczyną uchylenia decyzji, jak trafnie podnosi skarżący, nie było naruszenie przez organa administracji przepisów postępowania administracyjnego lecz odmienny pogląd sądu co do prawa materialnego. Aby jednak skarga kasacyjna oparta na przesłance wskazanej w art. 174 pkt.2 ppsa mogła być skuteczna, naruszenie przepisów postępowania musi być tej wagi, aby mogło choćby hipotetycznie mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W omawianej sprawie naruszenie wskazanego wyżej przepisu nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania. Tym samym zarzut naruszenia prawa procesowego, choć trafny nie może w niniejszej sprawie skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.