II SA/Rz 802/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- II SA/Rz 802/04 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 20.428,80 zł wraz z kosztami egzekucyjnymi w wysokości 68 zł, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i jednocześnie nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł, w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 64 a § 1 pkt 1 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.). Z uzasadnienia wynika, że ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 1999 r., utrzymaną w mocy przez organ II instancji, S. S. został zobowiązany do rozbiórki ścian betonowych oraz konstrukcji dachu wykonanej nad pomieszczeniem wiaty zlokalizowanej na działce nr ewid. 620/2 położonej w B., którego to obowiązku nie wykonał. Po doręczeniu upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku oraz przesłaniu tytułu wykonawczego, postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Obliczając wysokość grzywny organ przyjął, zgodnie z art. 121 § 5 cyt. ustawy, że stanowi ona iloczyn powierzchni zabudowy i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym GUS i wyliczył kwotę grzywny na 20.428,80 zł. Na postanowienie to zażalenie złożył S. S., uznając nałożenie grzywny za bezpodstawne w kontekście jego starań o zalegalizowanie budowy i wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o rozbiórce wiaty. Podał też, że grzywna jest dla niego karą zbyt dolegliwą, a ponadto przy jej wyliczeniu zawyżono powierzchnię wiaty, co spowodowało znaczne zawyżenie kwoty grzywny. Wymienionym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i jednocześnie nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł, w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powołał się na przeprowadzoną w toku postępowania odwoławczego rozprawę administracyjną, podczas której ustalono, że wiata na działce 620/2 składa się z 2 prostokątnych brył przenikających się wzajemnie dachami i przylegających do siebie jednym bokiem na odcinku 3 m. Objęta nakazem rozbiórki część wiaty o wymiarach 5,75 m x 5,98 m jest obiektem o konstrukcji ze słupów stalowych, pokryta jest dachem dwuspadowym. Osłonę 2 boków wiaty stanowią ściany betonowe. Nie posiada ona fundamentów, a jedynie pod słupki stalowe wykonano fundamenty punktowe o różnym poziomie posadowienia w gruncie. W świetle tych ustaleń organ odwoławczy uznał, że wiata jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, a wobec tego zastosowany przez organ I instancji sposób wyliczenia grzywny w celu przymuszenia jak dla budynku, na podstawie art. 121 § 5 ustawy nie znajduje uzasadnienia. Uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej wysokości naliczonej grzywny, organ odwoławczy orzekł jednocześnie wielkość grzywny w oparciu o zapis art. 121 § 2 ustawy, który to przepis przewiduje jej wysokość do 5.000 zł. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. S., zarzucając rażące naruszenie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane i wnosząc o uchylenie: decyzji organów obu instancji dotyczących nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty, postanowienia PINB z [...].03.2004 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i postanowienia tegoż organu z [...].04.2004 r. o odrzuceniu zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].05.2003 r.. W motywach skargi S. S. podkreślił, że od szeregu lat jest nękany przez władze budowlane nakazem rozbiórki wiaty i grzywnami, podczas gdy na wybudowanie wiaty w 1969 r. wydane zostało pozwolenie. Powierzchnia zabudowy wiaty wynosi poniżej 35 m², o rozpiętości konstrukcji poniżej 4,80 m, a obiekt służy produkcji rolnej i jest skarżącemu niezbędny. Z tego względu zaskarżona decyzja, choć nakładająca grzywnę w pomniejszonej wysokości, narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanki skutkującej jego nieważność albo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm. - zwanej dalej w skrócie ustawą). Celem postępowania egzekucyjnego jest przymusowe doprowadzenie do wykonania obowiązków, których źródłem jest w rozpatrywanym przypadku nadająca się do wykonania decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że obowiązek rozbiórki został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 1999 r., która zyskała walor wykonalności, lecz pomimo tego obowiązek nie został wykonany. Z akt administracyjnych wynika również, że skarżącemu odmówiono wstrzymania czynności egzekucyjnych. Postanowienie w tej sprawie wydał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...].11.2002 r., utrzymał je w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].01.2003 r. Prawidłowo więc organ egzekucyjny przystąpił do czynności egzekucyjnych, poprzedzając je wezwaniem do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucyjną, stosownie do art. 15 § 1 ustawy, a następnie wystawił i przesłał skarżącemu tytuł wykonawczy. Zastosowany w niniejszej sprawie środek egzekucyjny – grzywna w celu przymuszenia – ma doprowadzić do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Taką grzywnę w przypadku niespełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego stosuje się jednorazowo. Jej wysokość, obliczona pierwotnie przez organ I instancji na 20.428,80 zł została w zaskarżonym postanowieniu zreformowana. W ocenie Sądu organ II instancji trafnie przyjął, korzystając z uprawnień do uzupełnienia materiału dowodowego, wynikających z art. 136 k.p.a., że orzeczona rozbiórka nie dotyczy budynku lub jego części, w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ale obiektu budowlanego, a w takiej sytuacji ustalając wysokość grzywny z celu przymuszenia należy stosować art. 121 § 2 ustawy. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r., IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy wysokość każdorazowo nakładanej na osoby fizyczne grzywny nie może przekraczać 5000 zł. Wysokość ta zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Wymierzenie grzywny w wysokości 3.000 zł nie narusza zdaniem Sądu granic uznania administracyjnego i pozwala na stwierdzenie, że zastosowany środek egzekucyjny spełni swój cel. Sąd nie mógł uwzględnić przy tym zarzutów skargi odwołujących się do konieczności pozostawienia wiaty z uwagi na to, iż jest ona niezbędna do prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy też kwestii związanych z sytuacją materialną skarżącego, jako że kwestie te nie odnoszą się do sfery legalności, a tylko to kryterium Sąd stosuje przy kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć. W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, System orzecznictwa LEX Nr 164945, NSA wskazał wyraźnie, że nie można z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Podobnie, zarówno organy orzekające w postępowaniu egzekucyjnym, stosując wymieniony wcześniej art. 29 § 1 ustawy, jak i Sąd dokonując kontroli ich rozstrzygnięć i będąc związany granicami sprawy, nie mógł badać zgodności z prawem decyzji orzekającej rozbiórkę czy też decyzji zapadłych w tym przedmiocie w postępowaniach nadzwyczajnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Ubocznie jedynie wskazać należy, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym zobowiązany będzie mógł się ubiegać o umorzenie nałożonych, a także uiszczonych grzywien (art. 125 i 126 ustawy).