IV SAB/Wr 2/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 lipca 2006r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...]r. /wpłynęło do Sądu w dniu [...]r./ G. P. złożył skargę na bezczynność Wojewody D. w zakresie udzielenia informacji publicznej. W motywach skargi podniósł, że w dniu [...]r. złożył do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej – kserokopii umowy o zamówienie publiczne zawartej z firmą A sp. z o.o. Mimo powyższego, do dnia złożenia skargi do Sądu, nie otrzymał żądanej kopii umowy. Wobec bezczynności wojewody wystąpił do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o interwencję i nakazanie wydania kserokopii umowy. Po kilkakrotnej wymianie pism z MSWiA otrzymał w dniu [...]r. oficjalne stanowisko Ministerstwa, że żądana informacja jest informacją publiczną i wojewoda był i jest zobowiązany do udostępnienia tej informacji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody D. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W motywach stwierdził m.in., że wnioskiem z dnia [...] r. G. P. wystąpił do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przetargu na zakup komputera i oprogramowania systemowego oraz usługi zainstalowania sprzętu i oprogramowania dla systemu informatycznego Wojewódzkiego Zbioru Meldunkowego (TBD) w Ośrodku Informatyki D. Urzędu Wojewódzkiego we W. (dalej "Ośrodek") w roku [...]. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Ośrodka przekazał wnioskodawcy część żądanych informacji oraz wyjaśnił konieczność przeprowadzenia dalszego postępowania w sprawie uzyskania zgody na ujawnienie pozostałej części informacji. Dyrektor Ośrodka Informatyki wystąpił do A Sp. z o.o. z pytaniem o możliwość ujawnienia wynegocjowanej ceny sprzedaży. Odpowiedź firmy była odmowna. W międzyczasie skarżący złożył do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. kolejne pismo, które zostało przekazane według właściwości do Dyrektora Ośrodka Informatyki. Skarżący w dniu [...] złożył do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej (datowany na dzień [...] r.) w zakresie wskazanego wyżej zamówienia publicznego, wniosek ten został przekazany do rozpatrzenia do Dyrektora Ośrodka. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Ośrodka udzielił wnioskodawcy dalszych informacji. W dniu [...] r. do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. wpłynęło, przekazane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, odwołanie Wnioskodawcy od decyzji D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Zostało ono przekazane Dyrektorowi Ośrodka, zgodnie z właściwością. Pismem z dnia [...]r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poinformowane o sposobie załatwienia sprawy "odwołania" skarżącego. W dniu [...] r. do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność Wojewody D. W skardze tej wnioskodawca wskazał, iż od dnia [...] r. (data złożenia drugiego wniosku o udostępnienie informacji publicznej według skarżącego) nie otrzymał on wnioskowanego dokumentu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, stwierdzono, że zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 1 i 2). Cytowany wyżej art. 4 ust. 1 zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy o zamówienia publiczne. W katalogu tym wymienia się m.in. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3). Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 177 ze zm.) ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych, zwanych dalej "zamówieniami", przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o zamawiającym - należy przez to rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej obowiązaną do stosowania ustawy (art. 2 pkt 12). Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104) sektor finansów publicznych tworzą m.in. jednostki budżetowe (art. 4 ust. 1 pkt 3). Jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej. Jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 20). Ośrodek jest jednostką budżetową. Działa on na podstawie Statutu nadanego mu przez Wojewodę D. Jako jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych może posiadać ona status prawny zamawiającego w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych. Jako zamawiający reprezentuje ona skarb państwa w zakresie określonym prowadzonymi postępowaniami o zamówienia publiczne. Ośrodek jest zatem podmiotem zobowiązanym do stosowania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej niezależnie od obowiązków ciążących na Wojewodzie czy też d. Urzędzie Wojewódzkim we W. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez Skarżącego dotyczyły postępowania o zamówienie publiczne prowadzonego przez Ośrodek. Powinny być zatem kierowane do Ośrodka, zgodnie z cytowanym wyżej art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ to on posiadał powyższe informacje. Wojewoda D. od samego początku nie mógł zostać uznany za organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie posiadał on wnioskowanych przez Skarżącego informacji. Nie mógłby zatem w tym przedmiocie wydawać żadnych decyzji administracyjnych. Dlatego też wszystkie pisma w tej sprawie były przekazywane do właściwej jednostki organizacyjnej Ośrodka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, powołanej wyżej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Określenie informacji publicznych "będących w posiadaniu" podmiotu budzi w literaturze kontrowersje. Podkreśla się, że sformułowanie to można rozumieć dwojako – że zobowiązany jest tylko podmiot, który faktycznie posiada informację, a zatem nie jest zobowiązany taki, który jej z jakichkolwiek względów nie posiada /mimo, że mógłby albo powinien ją posiadać/, lub – że zobowiązany jest każdy podmiot, który informację posiada, niezależnie od tego, czy konkretna informacja dotyczy zakresu działalności danego podmiotu, czy też uzyskał ją od innego podmiotu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że obowiązek informacyjny organu jest tylko konsekwencją faktu dysponowania przez organ taką informacją /np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2005r., OSK 1931/04, nie publ./. W wypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania /żądania/ pokrywa się z właściwością rzeczową /zakresem działania/ podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien posiadać taką informację ze względu na swoją właściwość rzeczową /zakres kompetencji/. W przedmiotowej sprawie skarżący po wystąpieniu z "odwołaniem" do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które potraktowano jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w zakresie udostępnienia mu kserokopii umowy o zamówienie publiczne. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył postępowania o zamówienie publiczne prowadzonego – zgodnie ze swoją właściwością przez państwową jednostkę budżetową – Ośrodek Informatyki D. Urzędu Wojewódzkiego we W., powołany zarządzeniem nr [...] Wojewody D. z dnia [...]r. Zgodnie z postanowieniami statutu, Ośrodek ten prowadzi gospodarkę finansową według zasad wynikających z ustawy o finansach publicznych /§ 1 "b"/, na jego czele stoi dyrektor, który zatrudnia pracowników, kieruje jego działalnością oraz reprezentuje Ośrodek na zewnątrz /§ 6 ust. 1, 4 § 7 pkt 3/. Jak słusznie zauważył organ, Ośrodek jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych mogącą posiadać status prawny zamawiającego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o zamówieniach publicznych, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie określonym prowadzonymi postępowaniami o zamówienia publiczne. Na tej podstawie należy go uznać za podmiot odrębny od urzędu wojewody zobowiązany do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem posiada on lub powinien posiadać żądaną informację ze względu na swoją właściwość rzeczową. Z akt sprawy wynika, że wnioski skarżącego o udostępnienie żądanej informacji były przekazywane do Ośrodka Informatyki jako podmiotu właściwego. Oznacza to, że skarżący organ przynajmniej w pośredni sposób wykazał brak swojej właściwości rzeczowej w sprawie i także pośrednio wskazał skarżącemu podmiot właściwy – zgodnie z jego przekonaniem – do udzielenia informacji. Na marginesie tylko należy zauważyć, że gdyby stosowna komórka Wojewody D. wprost i wyraźnie poinformowała skarżącego w podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji, to – być może – sprawa ta miałaby inny finał. Jednak gdyby nawet żądana przez skarżącego informacja znajdowała się w dyspozycji urzędu wojewódzkiego, to należałoby postawić pytanie, który z podmiotów : wojewoda, czy dyrektor generalny urzędu byłby dysponentem informacji właściwym do podejmowania czynności w zakresie jej udostępnienia /odmowy udostępnienia/. Wykładnia art. 421 ustawy z dnia 16 września 1982r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. z 2001r., nr 86, poz. 953/, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej /Dz.U. z 1999r. nr 49, poz. 483 ze zm./ oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa /Dz.U. nr 106, poz. 493 ze zm./ prowadzi do wniosku, że organem państwowej jednostki organizacyjnej uprawnionym do podejmowania czynności procesowych m.in. w zakresie gospodarowania mieniem danej jednostki oraz zadań urzędu jest dyrektor generalny /kierownik urzędu/, który posiada własne, wynikające z ustaw kompetencje. W wypadku, gdy dochodzone żądanie związane jest z wykonywaniem merytorycznych zadań organu – a przy wykonywaniu tych zadań organ administracji działa za pomocą swojego urzędu – czynności procesowe powinny być wykonywane przez sam organ administracji. Analizując sprawę w tym aspekcie uznać należałoby, że żądana informacja, gdyby była w posiadaniu urzędu, dotyczyłoby – przynajmniej pośrednio spraw związanych z gospodarowaniem mieniem urzędu oraz jego zadań, a nie merytorycznych zadań wojewody. Z powyższego wynika, że w rozważanej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej. O bezczynności takiej można byłoby mówić wówczas, gdyby prawidłowo wskazany organ zobowiązany milczał wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.