II SA/Gd 932/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant St. Sekr. Sąd. Beata Kaczmar po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2005r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2005r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2005r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2005r. nr [...]; 3. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2004r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2004r. nr [...]; 4. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2004. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2000r. nr [...]; 5. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 6. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. Ł. kwotę 515 (pięćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 lipca 1999r. P. Ł. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o sprawdzenie prawidłowości adaptacji strychu na pokój, co miało miejsce w budynku położonym w W. przy ul. L. [...]. Adaptacji dokonała M. W. zamieszkała w lokalu nr 2 znajdującym się w w/w budynku. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 sierpnia 2000r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że dokonana w czasie prowadzonych robót adaptacyjnych poddasza użytkowego z przeznaczeniem na mieszkanie zmianykonstrukcji są bezpieczne i nie zagrażają lokatorom zamieszkującym poziom parteru budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu złożonego od powyższej decyzji odwołania P. Ł., decyzją z dnia 21 stycznia 2004r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na fakt, że do orzeczenia technicznego z dnia 8 lutego 2000r. dot. przydatności wykonanej przebudowy ( organ pierwszej instancji powołał się na nie w uzasadnieniu swojej decyzji ) zostały załączone kserokopie pisma M. R. z dnia 5 sierpnia 1995r. skierowanego do Wójta Gminy będącego prośbą o zezwolenie na adaptację strychu na cele mieszkalne oraz pisma Urzędu Gminy nr [...] z dnia 14 września 1995r. wrażającego zgodę na adaptację części strychu na cele mieszkalne poprzez postawienie lekkich ścian działowych z gazobetonu bez naruszania konstrukcji strychu i dachu z pozostawieniem możliwości dostępu do przewodów kominowych. W ocenie organu odwoławczego w/w pismo Urzędu Gminy posiada znamiona decyzji administracyjnej. Organ stwierdził, że tym samym można uznać, iż M. W. posiadała pozwolenie na adaptację strychu. Powołując się na dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące zakresu przeprowadzonych w toku adaptacji prac organ stwierdził, że sprawę należało rozpatrzyć w kontekście czy roboty te nie zostały wykonane z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia zawartego w piśmie z dnia 14 września 1995r. tj. na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Kolejną decyzją z dnia 16 marca 2004r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz.718), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. W. , w związku z wykonaniem robót budowlanych istotnie odbiegających od pozwolenia na budowę Wójta Gminy nr [...] z dnia 14 września 1995r., obowiązek dostarczenia w terminie do 30 października 2004r. ( który został następnie przedłużony) inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz orzeczenia stanu technicznego zrealizowanych robót budowlanych, potwierdzającego ich zgodność z obowiązującymi przepisami, w szczególności techniczno budowlanymi oraz potwierdzającego ich zgodność z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej; ewentualne niezgodności należało usnąć poprzez określenie niezbędnego zakresu robót budowlanych eliminujących te niezgodności i wykonanie tych robót w powyższym terminie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że M. W. podczas wykonywania trwających w okresie od 1996 do 1997r. prac adaptacyjnych naruszyła konstrukcję dachu przesuwając jeden ze słupów konstrukcyjnych o 30 cm jednocześnie usuwając dwa miecze. W latach 2001 do 2003r. bez stosownego zgłoszenia dokonała ona również w zajmowanej przez siebie części budynku wymiany stolarki okiennej oraz ułożyła w kuchni i łazience terakotę. Nadto w kuchni zlikwidowano przewód wentylacyjny przeznaczając go na przewód spalinowy oraz wykonano nowy otwór wentylacyjny w istniejącym przewodzie kominowym. Po analizie zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem istnieje, tym samym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do wykonania w/w obowiązków. Organ stwierdził również, że ich niewykonanie obliguje organ do orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. W. oraz P. Ł. Po rozpatrzeniu w/w odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 marca 2004r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości nie znajdując podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Organ stwierdził, że M. W. wykonała roboty budowlane w istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia zawartego w piśmie z dnia 14 września 1995r.nr [...], nadto w latach 2001-2003 wymieniła stolarkę okienna na PCV oraz w kuchni i łazience ułożyła terakotę. Powołując się na przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przez dniem 11 lipca 2003r. organ odwoławczy wskazał na treść art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy stwierdzając, że słusznie organ pierwszej instancji zastosował go do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie organu wykonanie wymienionych w sentencji decyzji obowiązków powinno wyeliminować ewentualne niezgodności wykonanych robót z przepisami prawa. Organ ustosunkował się również do przedstawionych w obu odwołaniach uwag. Decyzją z dnia 7 stycznia 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wykonanie przez M. W. obowiązków nałożonych na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2004r. nr [...]. Organ stwierdził, że dnia 13 grudnia 2004r. dostarczono odpowiednią dokumentację wykonaną przez K. L., zaś w dniu 30 grudnia 2004r. dokonano oględzin, podczas których stwierdzono wykonanie robót budowlanych nałożonych w orzeczeniu technicznym. P. Ł. złożyła od powyższej decyzji odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia 20 kwietnia 2005r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w przedłożonej przez M. W. dokumentacji w części orzeczenia technicznego brak było ustosunkowania się do pełnego zakresu robót budowlanych jakie zostały określone w decyzji z dnia 16 marca 2004r., w szczególności do oceny prawidłowości podłączeń przewodów wentylacyjnych i spalinowych. Nadto orzeczenie to opierało się na orzeczeniu technicznym wykonanym przez S. B. w 2000r. W odniesieniu do tego ostatniego sporządzona została inna ekspertyza techniczna wskazująca istniejące w nim nieprawidłowości założeń i obliczeń. Wskazano w niej na " przekroczenie stanów granicznych nośności i użytkowalności, co stanowi istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu." Brak było również dokumentu poświadczającego prawo K. L. do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie. Zdaniem organu, wobec istniejących rozbieżności w dokumentach dostarczonych przez strony postępowania oraz braku odniesienia się w orzeczeniu technicznym do pełnego zakresu robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku, nie można było zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Wskazano nadto uwagę na fakt, że postępowanie administracyjne winno być prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. w tym zwłaszcza jego art. 10 i 79. Orzekając ponownie w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 lipca 2005r. nr [...] nakazał M. W. doprowadzenie w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie nieruchomości położonej w W. gmina K. ul. L. nr [...] części obiektu do stanu poprzedniego sprzed wykonania robót budowlanych polegających na adaptacji części strychu. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 30 maja 2005r. w siedzibie organu spisano protokół, w którym M. W. zobowiązała się do uzupełnienia dokumentacji o uchybienia, na które wskazał organ odwoławczy, w terminie do dnia 30 czerwca 2005r. W tym dniu M. W. przedłożyła orzeczenie techniczne wraz z inwentaryzacją robót budowlanych sporządzoną przez K. L. nr upr. [...] posiadającego wymagane uprawnienia do oceny i badania stanu technicznego budynków. W orzeczeniu nie odniesiono się jednak do pełnego zakresu robót budowlanych, a w szczególności do oceny prawidłowości podłączeń przewodów wentylacyjnych i spalinowych. W dokumentacji brak również własnego merytorycznego orzeczenia – oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu do dnia wydania decyzji M. W. nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Organ powołał się na treści art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że po upływie terminu w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji – w przypadku niewykonania obowiązków – zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jako podstawę wydania swojego orzeczenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 września 2005r. nr [...], po rozpatrzeniu złożonego przez M. W. odwołania, orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2005r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organ nakazuje zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, organ odwoławczy wskazał, że w tym ostatnim przypadku decyzja winna być ściśle sprecyzowana co do zakresu stanu odtworzenia. Nadto, przesłanką wydania decyzji przez organ pierwszej instancji był fakt niewykonania obowiązku. Jednak w związku z pojawieniem się nowych okoliczności w sprawie – tj. załączeniem przez stronę do odwołania drugiego orzeczenia technicznego oraz przekazaniem protokołu z dnia 15 lipca 2005r. z kontroli stanu technicznego przewodów kominowych w przedmiotowym obiekcie – zaszła, zdaniem organu, konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji oceny tych dowodów, w myśl zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadniało to wydanie orzeczenia w sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. P. Ł. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 4 lipca 2005r. W uzasadnieniu skargi sformułowano szereg zarzutów dotyczących niezgodnego z przepisami prawa działaniem organów nadzoru budowlanego w sprawie, które polegało m.in. na ukrywaniu dokumentów, przyjmowaniu dokumentacji składanej po terminie, jak też sporządzonej przez osoby nie mające do tego uprawnień, przewlekłość postępowania, czy brak udzielania odpowiedzi na kierowanego do organów pisma. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymują argumentacje zwarta w zaskarżonej decyzji. Wskazano przy tym, że zarzuty skargi nie odnoszą się do prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Nadto z przepisu art. 135 powołanej wyżej ustawy wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji była sprawa prawidłowości dokonanej przez M. W. adaptacji części poddasza użytkowego z przeznaczeniem na mieszkanie w budynku położonym w W. przy ul. L. [...]. Organ nadzoru budowlanego miał ustalić, czy dokonana w czasie prowadzonych robót adaptacyjnych zmiana konstrukcji jest bezpieczna i nie zagraża lokatorom zamieszkującym poziom parteru budynku. U podstaw toczącego się od 1999r. postępowania legło założenie, że wykonane w latach 1997-1999r. prace adaptacyjne wykonano na podstawie wydanego w dniu 14 września 1995r. przez Wójta Gminy pozwolenia na budowę ( pismo nr [...]). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że M. W. wykonała roboty budowlane, które istotnie odbiegały od warunków pozwolenia zawartego w piśmie z dnia 14 września 1995r. Z tej przyczyny postępowanie toczyło się na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Z takim stanowiskiem organów orzekających w sprawie Sąd nie może się zgodzić, bowiem w jego ocenie w/w pismo Wójta Gminy z dnia 14 września 1995r. nie może być uznane za pozwolenie na budowę, tym samym zastosowany przez organy tryb rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 51 Prawa budowlanego należało uznać za wadliwy. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 września 1995r., co do zasady prace budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie z materiałem zebranym w postępowaniu administracyjnym należy stwierdzić, że bezsporne jest, że M. W. ( wówczas R.) chcąc dokonać adaptacji części poddasza na mieszkanie winna była uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 8 września 1995r. zwróciła się ona do Wójta Gminy z prośbą o zezwolenie na adaptację strychu na cele mieszkalne. Z akt sprawy nie wynika by do w/w pisma dołączono jakiekolwiek dokumenty, chodzi zwłaszcza o te, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi, 2) dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Już z tej przyczyny, mając na uwadze treść w/w pisma i brak dołączonych do niego, a wymaganych prawem dokumentów, brak było możliwości potraktowania go za wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie którego mogłoby dojść do wydania pozwolenia na budowę. Również z akt sprawy nie wynika, by w/w dokumenty zostały przez M. W. w tamtym okresie przedstawione. Należy tym samym stwierdzić, że złożenie w/w pisma nie spowodowało wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, jak również fakt, że przedmiotowy budynek stanowił w 1995r. własność Gminy ( Sąd wyciągnął taki wniosek na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ), zdaniem Sądu pismo strony należało uznać za wystąpienie z zapytaniem do właściciela nieruchomości czy wyraża zgodę na zmianę sposobu jej wykorzystania. W odpowiedzi na w/w pismo Wójt Gminy w piśmie z dnia 14 września 1995r. wyraził taką zgodę na adaptację części strychu na cele mieszkalne poprzez postawienie lekkich ścian działowych z gazobetonu bez naruszania konstrukcji strychu i dachu z pozostawieniem możliwości dostępu do przewodów kominowych. I tylko w taki sposób - tzn. jako zajęcie przez właściciela stanowiska w sprawie skierowanej do niego prośby – można zinterpretować treść pisma z dnia 14 września 1995r. Dawało to M. W. możliwość podjęcia dalszych działań zmierzających do realizacji adaptacji strychu. Powszechnie przyjęty jest orzecznictwie sądów administracyjnych, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Prawdopodobnie z tej przyczyny organ odwoławczy uznał, że w/w pismo Wójta Gminy należało, w jego ocenie uznać za decyzję administracyjną. Organ nie zwrócił jednak uwagi na wskazane wyżej kwestie, a nadto, na fakt, że w dacie napisania przedmiotowego pisma Wójt Gminy nie był organem właściwym do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organem takim był w myśl art. 84 ust. 2 Prawa budowlanego kierownik urzędu rejonowego. Wprawdzie na mocy zawartych przez organy samorządowe z organami administracji rządowej ( zob. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) porozumień organy gminy orzekały w sprawach, w których zgodnie z ustawą właściwy był organ terenowej administracji rządowej. Decyzje wydawane w tego rodzaju sprawach winny były jednak każdorazowo wskazywać na podstawę prawną przeniesienia kompetencji. Brak jest jakichkolwiek ustaleń organów w tej kwestii. Nadto Sąd zwraca uwagę na fakt, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że inwestorem, w przypadku części prac prowadzanych w przedmiotowym budynku była Gmina ( np. budowy kotłowni gazowej ), co ma istotne znaczenie jeżeli chodzi o ustalenie zakresu wykonanych przez poszczególne podmioty prac budowlanych. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że wszczęte w 1999r. postępowanie od samego początku dotknięte było istotnymi wadami, w tym - wychodząc z błędnego założenia istnienia pozwolenia na budowę z dnia 14 września 1995r. - wadliwie ustalono jego przedmiot , a co za tym idzie przyjęto błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano wyżej, że nie mógł jej stanowić art. 51 Prawa budowlanego w oparciu o który wydawano wszystkie ( z wyjątkiem pierwszej decyzji z dnia 17 sierpnia 2000r.) decyzje w sprawie. Należy tym samym stwierdzić, że zostały one wydane z naruszeniem cytowanego przepisu prawa materialnego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w przypadku decyzji z dnia 17 sierpnia 2000r. zgromadzony na dalszym etapie postępowania materiał dowodowy wskazywał, że wydając decyzję o takiej treści tj. umarzając postępowanie w sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie organu administracji powinno wynikać z rzetelnej i obiektywnej analizy wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Wskazania co dalszego postępowania wynikając z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy M. W. posiada pozwolenie na budowę – adaptację części poddasza użytkowego na mieszkanie, a nadto jakie prace zostały w związku z tą adaptacją wykonane przez M. W., w których zaś inwestorem była Gmina. Organ, po ustaleniu niewątpliwego stanu faktycznego, winien dokonać jego oceny w świetle postanowień przepisów Prawa budowlanego i rozstrzygnąć sprawę, uzasadniając wydaną decyzję zgodnie z regułami określonymi w art. 107 kpa. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.