II SA/Lu 218/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz - sprawozdawca, Protokolant Agnieszka Kocot - Referent, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T. i J. małż. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, procedując w trybie drugoinstancyjnym, po rozpatrzeniu odwołania T. i J. małżonków K., decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy pierwszoinstancyjną decyzję Wójta Gminy , zaadresowaną do T. i J. małżonków K., powziętą w dacie 12 października 2004r. o ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w postaci działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w J., co nastąpiło w związku z uchwaleniem zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwałą z dnia [...]., opublikowaną w urzędowym publikatorze w dacie 17 grudnia 2002r. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia administracyjnego organ wskazał na bezsporną okoliczność wzrostu rynkowej wartości badanej nieruchomości w związku z nowo obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro uprzednio jej podstawowe planowane przeznaczenie stanowiły uprawy polowe, zaś aktualnie została ona zawarta w obszarze mieszkalnictwa niskiego. W dalszej kolejności, jak stwierdza organ rozstrzygający, nie ulega wątpliwości, że w dacie wejścia w życie rozstrzygającej niniejszym uchwały, zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Jastków, właścicielem badanej nieruchomości był syn małżonków T. i J. K. oraz jego żona, którzy w dacie 10 grudnia 2003r. darowali wskazaną nieruchomość na rzecz adresatów niniejszej decyzji, a w konsekwencji obdarowani jurydycznie weszli w sytuację swych prawnych poprzedników. Następnie zatem, wobec formalnoprawnie skutecznej sprzedaży tej nieruchomości w dacie 11 grudnia 2003r. przez T. i J. małżonków K. na rzecz osoby trzeciej, uległa zrealizowaniu hipoteza art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji dając podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, wskazanej w treści osnowy powziętej decyzji, opartej na jurydycznie prawidłowo sporządzonym szacunku, zgodnie z wymogami art. 37 ust. 1 przywoływanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a z uwzględnieniem 20 % jej stawki, liczonej od kwoty wzrostu wartości nieruchomości właśnie z racji zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której stanowi § 4 pkt 1 uchwały zmieniającej z dnia [...], skoro dopiero sprzedaż, jako czynność prawna wymieniona ustawowo, uruchamia prawny mechanizm rozliczeń między gminą a sprzedającym nieruchomość właścicielem, gdy nie upłynął ustawowo zakreślony termin pięciu lat, poczynając od daty obowiązywania rozstrzygającej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zrealizowania instytucji ustalenia opłaty planistycznej. Jurydycznie rozstrzygające znaczenie dla prawidłowego ustalenia adresata rozważanego obowiązku poniesienia wskazanej kategorii daniny publicznej, zdaniem organu decyzyjnego, należy bowiem przypisać sprzedającemu podmiotowi właścicielskiemu, nie zaś temu z daty wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a implikującej wzrost rynkowej wartości sprzedawanej nieruchomości. Dodatkowo organ decyzyjny wskazał na zaistnienie w niniejszym ustalonych okolicznościach sprawy przesłanek wymaganych przepisem art. 11 przywoływanej w uzasadnieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższe rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożyli T. i J. małżonkowie K., wnosząc o stwierdzenie nieważności obu decyzji powziętych w toku instancji, jako rażąco naruszających art. 36 ust. 4 i art. 37 przywoływanej w sprawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Incydentalnie zawarli w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu formułowanego w skardze wniosku, stanowczo prezentowali stanowisko o braku podstaw prawnych do obciążenia ich obligiem poniesienia opłaty planistycznej, gdy jako sprzedający nie byli właścicielami zbywanej nieruchomości w dacie wejścia w życie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, implikującej stwierdzony wzrost wartości tejże nieruchomości, a co ich zdaniem ma rozstrzygające znaczenie dla jurydycznej oceny zaistniałych w sprawie okoliczności. Zostali oni bowiem obdarowani tym przedmiotem prawa własności już po dacie 17 grudnia 2002r. Natomiast na gruncie rozstrzygającego w okolicznościach sprawy brzmienia art. 36 ust. 4 przywoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszącego się wyłącznie do umowy sprzedaży, darowizna, jako odrębnej kategorii czynność prawna, nie podlegała objęciu przedmiotowym zakresem hipotezy tegoż ustawowego unormowania. Zdaniem skarżących, jurydyczna racja ustalenia obowiązku poniesienia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przy zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje jedynie przy tożsamości podmiotu właścicielskiego w dacie wejścia w życie w tej materii aktu prawa miejscowego, a następnie także w dacie dokonywania czynności prawnej pod tytułem sprzedaży, wtedy bowiem jedynie przysporzenie majątkowe następujące li tylko z racji zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzbogacając stan majątkowy właściciela z daty wejścia w życie tej zmiany, gdy jedynie taka sytuacja ich zdaniem realizuje ściśle hipotezę rozważanego art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast podmioty obdarowane już pod rządem zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego otrzymały pod danym tytułem przedmiot prawa własności o już odpowiednio większej wartości. Zatem przywoływana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przyniosła wzrostu stanu majątkowego obdarowanych, a w konsekwencji nie mogą być kwalifikowani jako podmioty wzbogacone w wyniku wejścia w życie nowego aktu planistycznego. W dalszej kolejności wskazywali na argument, odnoszący się do syngularnego charakteru sukcesji w sytuacji dokonywania darowizny, przy braku w obowiązującym porządku prawnym ogólnej reguły przechodzenia na nabywcę nieruchomości wszelkich obciążeń związanych z wykonywaniem prawa własności, przywołując dla przykładu uregulowania stanowione dla instytucji hipoteki, gdy nadto zważyć stanowisko prawne, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie [...]. Dla potwierdzenia ferowanego poglądu przywoływali też stanowisko glosatorów uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. w sprawie [...] oraz to zawarte w piśmie Dyrektora Departamentu Ładu Przestrzennego w Ministerstwie Infrastruktury, przedstawionym w dołączonych aktach procedowania przed organami administracji. Prowadzili też analogie z ustawowymi uregulowaniami, stanowionymi dla opłat adiacenckich, mocą ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze wskazaniem na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999r. w sprawie [...] oraz z dnia 09 października 2000r. w sprawie [...] Także z przywoływanych opracowań komentatorskich do obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący wyprowadzali jurydyczną konkluzją o jedynej zasadności wykładania, zawartego w hipotezie art. 36 ust. 4 rozważanej w sprawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcia podmiotu właściciela wyłącznie wedle daty wejścia w życie rozstrzygającej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującej wzrostem wartości badanej nieruchomości, przy niedopuszczalności obciążenia obligiem poniesienia rozważanej kategorii daniny publicznej późniejszych właścicieli, przy następstwie prawnym na podstawie każdej postaci sukcesji syngularnej. Proceduralnie zarzucali skarżący organowi decyzyjnemu niezbadanie istoty sprawy w kontekście przesłanek stanowionych unormowaniami art. 36 ust. 4 i art. 37 rozważanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ich zdaniem w uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia organ nie wskazał czym kierował się wydając w toku instancji kwestionowane niniejszym decyzje, gdy bezspornym jest okoliczność, iż skarżący w chwili wejścia w życie rozstrzygającej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., nie legitymowali się przymiotem właściciela, bezsprzecznie dopiero później im darowanej, po czym sprzedanej przez nich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z leżącą u jego podstaw argumentacją faktyczną i prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności, gdy niniejszym badana decyzja, objęta skargą, wbrew stanowisku skarżących, ten rozstrzygający wymóg realizuje. Rozważania prawne należy rozpocząć od zasadniczego stwierdzenia, iż wobec braku szczególnych, a odmiennych uregulowań międzyczasowych do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawowych aktach ją nowelizujących, dla realizowanej niniejszym kontroli legalności zaskarżonej decyzji, rozstrzygające znaczenie należy przypisać brzmieniu art. 36 ust. 4 przywołanej ostatnio ustawy, obowiązującemu w dacie zawarcia umowy sprzedaży przez skarżących, to jest [...]., co w swej jurydycznej istocie czyni zadość obowiązującemu w systemie prawa zakazowi retroakcji. Wówczas zaś ustalenie opłaty planistycznej przewidziane było dla sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel bądź użytkownik wieczysty tenże grunt sprzedaje, przy zachowaniu dodatkowo terminu pięcioletniego, stanowionego mocą art. 37 ust. 4 rozważanej ustawy planistycznej. W okolicznościach faktycznych badanego procedowania administracyjnego, w istocie przyznanych przez skarżących, organ rozstrzygający, wbrew wywodom zawartym w skardze, jurydycznie prawidłowo przesądził, w sposób pozytywny, spełnienie przesłanek hipotez przywoływanych wyżej unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotę instytucji opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z racji uchwalenia nowego bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi jej charakter daniny publicznej, przewidzianej ustawowo dla gminy, jako prawny instrument do partycypowania w zyskach, w rozważanym stanie prawnym, przy sprzedaży nieruchomości, objętej taką zmianą, samoistnie implikującą wzrost jej realnej wartości. Podmiotem zobligowanym do jej poniesienia jest właściciel bądź użytkownik wieczysty, który uzyskał przysporzenie majątkowe właśnie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w postaci uprawnienia do uzyskania odpowiednio wyższej ceny sprzedaży, o czym wprost stanowią rozważania zawarte w przywoływanych przez skarżących opracowaniach komentatorskich, które też wbrew interpretacji prezentowanej przez skarżących, nie formułują wymogu tożsamości podmiotu właścicielskiego w sposób przywoływany u podstaw zarzutów skargi. Wbrew stanowisku ferowanemu przez skarżących, dla przesądzenia jurydycznej racji ustalenia obowiązku poniesienia ciężaru renty planistycznej, ustawodawca w treści art. 36 ust. 4 rozważanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi wymogu tożsamości podmiotu właściciela kolejno w datach wejścia w życie rozstrzygających aktów planistycznych i następnie czynności sprzedaży nieruchomości, dokonanej już pod rządem nowego brzmienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dającego asumpt do wzrostu rynkowej wartości przedmiotu sprzedaży . Na tym odcinku czasowym każdorazowa zmiana podmiotu właścicielskiego wymaga ad casum jurydycznej oceny w kontekście treści tytułu prawnego leżącego u jej podstaw, a w dalszej kolejności zamierzonych przez ustawodawcę istoty i celu stanowionych dla instytucji renty planistycznej, rozumianych jako ustawowo zagwarantowany udział gminy w pieniężnym przysporzeniu dla pierwszego właściciela sprzedającego nieruchomość, a ściślej w tej części zwiększonej wartości, jaka zaistniała jedynie w rezultacie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla skierowania obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej do właściciela realizującego wzbogacenie pod tytułem umowy sprzedaży w ustawowo zakreślonym terminie prekluzyjnym, w postaci uprawnienia do odpowiednio wyższej ceny sprzedaży. Dopiero na tym właściwym jurydycznie gruncie, w okolicznościach niniejszym kontrolowanego procedowania administracyjnego, rozpatrując umowę darowizny badanej nieruchomości, a poprzedzającej jej sprzedaż przez obdarowanych na rzecz osoby trzeciej, stanowisko organu rozstrzygającego, wyrażone w zaskarżonej decyzji, podlega kwalifikacji jako w pełni odpowiadające prawu, gdy stwierdza obowiązek poniesienia renty planistycznej spoczywający na zbywcach pod tytułem sprzedaży, skoro uprzednia darowizna na ich rzecz przeniosła także przysporzenie majątkowe implikowane li tylko zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w sposób nieekwiwalentny. Oczywistym jest, że niniejszym kontrolowana, ustalona mocą decyzji, opłata planistyczna nie została skierowana do darczyńców, gdy prawidłowo organ rozstrzygający zaadresował omawiany oblig do sprzedawców, pomimo nabycia przez nich prawa własności tejże nieruchomości już po dacie wejścia w życie rozstrzygającej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro nabycie to nastąpiło pod tytułem darmym, a w następstwie przynosząc realne wzbogacenie obdarowanym, także to powstałe jedynie z racji zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób nieekwiwalentny, co rozstrzygające. W tym właśnie kontekście, jak to przyjmuje organ u podstaw kontrolowanej decyzji, sytuacja prawna obdarowanych już po wejściu w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz darczyńców o statusie właścicieli w dacie wejścia jej w życie, dla przesądzenia jurydycznej racji zastosowania rozważanej instytucji renty planistycznej są tożsame, a stąd prawidłowa jest konkluzja, na gruncie rozważanego unormowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wejściu obdarowanych w sytuację prawną darczyńców, wobec uzyskania nieekwiwalentnie przysporzenia majątkowego mocą darowizny, a w tym zwiększonego wobec zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdorazowo bowiem w zaistniałych okolicznościach, kolejnym podmiotom właścicielskim należy przypisać status wzbogaconych li tylko w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób nieekwiwalentny, przy czym obligiem jej poniesienia podlega z mocy ustawy obciążeniu jedynie ten właściciel, który jako pierwszy przed upływem ustawowo stanowionego prekluzyjnego terminu, tę nieruchomość sprzedał, realizując tym samym omawianą kategorię przysporzenia w postaci prawa do odpowiednio wyższej ceny sprzedaży, jak to miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i o czym jurydycznie prawidłowo rozstrzygnął właściwy organ. Unormowania przywoływanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy rozważać instytucję renty planistycznej, jako szczególne, wymagają ścisłej wykładni, w pierwszym rzędzie gramatycznej, dodatkowo popartej wewnętrzną systematyką tegoż aktu prawnego. Stąd systemowo w obowiązującym porządku prawnym brak jest jurydycznej racji do czynienia analogii do innej szczególnej instytucji prawnej, regulowanej ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w postaci opłat adiacenckich. Z tego względu bez rozstrzygającego znaczenia pozostają przywoływane przez skarżących uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1999r. oraz z dnia 09 października 2000r. Już jedynie na marginesie powyższych rozważań wymaga zwrócenia uwagi, że u faktycznych podstaw każdej z tych uchwał leżało wyłącznie odpłatne zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła wobec działań stanowiących podstawę dla ustalenia obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej. Także wywody skarżących, gdy przypisują rozstrzygające znaczenie charakterowi sukcesji przy umowie darowizny, nie podlegają podzieleniu. Podstawy faktyczne dla materialnoprawnej racji zrealizowania przez właściwy organ uprawnienia do ustalenia renty planistycznej powstały z chwilą dokonania czynności prawnej sprzedaży nieruchomości przez wzbogaconego właściciela z racji zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choćby pośrednio wobec następstwa prawnego. W następstwie, prawnego źródła dla obowiązku poniesienia tej ustawowo stanowionej kategorii daniny publicznej w żadnym razie nie można w sposób uprawniony upatrywać w jakiejkolwiek postaci sukcesji. W stosunku do pierwszego właściciela sprzedającego nieruchomość o zwiększonej z omawianego tytułu rynkowej wartości ma on charakter pierwotny. Z kolei u podstaw uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. w sprawie [...], leżało rozważenie materialnoprawnej racji dla ustalenia obligu poniesienia renty planistycznej wyłącznie przez darczyńców, a zatem zupełnie odmienny jurydycznie stan rzeczy od rozpatrywanego w niniejszym kontrolowanym procedowaniu administracyjnym, a u podstaw powziętego jej mocą stanowiska prawnego nie legły argumenty, formułowane w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżących. Jej mocą został bowiem wyrażony pogląd o braku podstaw do ustalenia obowiązku poniesienia renty planistycznej zaadresowanego do darczyńców, która to sytuacja prawna nie jest przedmiotem jurydycznej weryfikacji w niniejszym poddanej kontroli sprawie. Zaskarżona decyzja bowiem prawidłowo nie została skierowana do darczyńców. Natomiast przywoływany fragment stanowiska glosatorów tejże uchwały, wyrywkowo cytowany przez skarżących, a dalej jego interpretacja, jaką zaprezentowali u podstaw niniejszej skargi, pomijają faktyczny i jurydyczny kontekst rozważań autorów przywoływanej glosy. Jakkolwiek został w jej treści wyrażony pogląd o racji dla obciążenia obowiązkiem poniesienia renty planistycznej jedynie właściciela nieruchomości z daty wejścia w życie rozstrzygającej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującej wzrostem jej wartości, to jednak został on sformułowany nie na gruncie ściśle gramatycznego brzemienia w tym zakresie rozważanego unormowania, zaś przede wszystkim w kontekście bezpośrednio poprzedzającego stwierdzenia, o rozstrzygającym znaczeniu, w którym glosatorzy nie podzielają stanowiska zawartego w treści glosowanej uchwały, upatrując w jej jurydycznych następstwach wykluczenie prawnej możliwości ustalenia renty planistycznej, w sytuacji gdy w sposób zmierzający do obejścia prawa właściciel nieruchomości z daty wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, następnie podaruje ją osobie bliskiej, która z kolei dokona jej sprzedaży na rzecz osoby trzeciej, unikając w rezultacie obowiązku dzielenia się z gminą uzyskanym wzbogaceniem. Jakkolwiek stwierdzenie omawianej treści powzięte zostało na gruncie ustawowego pojęcia zbycia, to jednak jurydyczna istota tej części argumentacji zachowuje walor adekwatności dla niniejszym realizowanej kontroli legalności w oparciu o rozstrzygające dlań brzmienie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazane wyżej. Stąd stanowisko glosatorów niniejszym zaprezentowane w swej jurydycznej istocie, a przy prawidłowej jej interpretacji, przeczy argumentacji skarżących, pozostając w stosunku koherentnym do stanowiska prawnego, jakie legło u podstaw niniejszym kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Także zarzuty natury proceduralnej formułowane ze strony skarżących nie znajdują jurydycznej racji. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji, skoro zawiera ustalenie i prawną ocenę wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla jej wszechstronnego oraz wnikliwego rozpatrzenia, a w konsekwencji prawidłowego rozstrzygnięcia, realizuje dyspozycje art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., a jego treść wyczerpuje wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z kolei czynności przygotowawcze dla sporządzenia przez uprawniony podmiot szacunku badanej nieruchomości niezasadnie skarżący utożsamiają z dowodem z oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a.. Zatem po sporządzeniu tegoż szacunku w formie pisemnej, o którym to fakcie strony działające wówczas osobiście zostały zawiadomione, przy braku w dalszej kolejności zarzutów z ich strony, uległy zrealizowaniu wymogi stanowione mocą art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., skutkując nastąpieniem prekluzji dowodowej w materii objętej opinią rzeczoznawcy o statusie biegłego. Z tych względów, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, gdy wobec oddalenia skargi, w kontekście unormowania art. 61 § 6 ostatnio przywołanej ustawy, merytoryczne rozstrzyganie incydentalnego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji utraciło jurydyczną rację.