VI SA/Wa 109/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi S. Sp. j. z siedzibą w L. na akt Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie umieszczenia poziomych znaków drogowych oddala skargę W dniu [...] października 2005r. "S." Spółka Jawna z siedzibą w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na akt Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegający na likwidacji zjazdów z drogi nr [...] P. – W. na teren stacji paliw położonej w L. dla poruszających się z kierunku W. w stronę P. poprzez umieszczenie na przedmiotowym odcinku drogi poziomych znaków drogowych w postaci linii ciągłych (znak poziomu P –4) uniemożliwiających zjazd z drogi nr [...] P. – W. na stację paliw. Wniesienie skargi spółka poprzedziła wezwaniem, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (pismem z dnia [...] sierpnia 2005r.) do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie stanu poprzedniego tj. zlikwidowanie umieszczonych na przedmiotowej jezdni poziomych znaków drogowych w postaci linii ciągłych uniemożliwiających zjazd z drogi nr [...] na teren stacji paliw dla poruszających się z kierunku W. w stronę P. bądź dokonanie modernizacji drogi polegającej na wybudowaniu dodatkowych pasów umożliwiających wjazd i wyjazd ze stacji skarżącej spółki. Zdaniem skarżącej spółki Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonując powyższej zmiany organizacji ruchu bez konsultacji i udziału osób zainteresowanych w tym przede wszystkim skarżącej spółki w sposób rażący naruszył obowiązujące przepisy prawa. Działania zarządcy drogi spowodowały, iż znaczna część pojazdów utraciła możliwość wjazdu na przedmiotową stację co doprowadziło do spadku rentowności prowadzonej stacji benzynowej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż wykonane oznakowanie na wskazanym odcinku drogi jest zgodne z opracowanym i zatwierdzonym projektem zmiany organizacji ruchu, który przewiduje obsługę jednego kierunku ruchu relacji P.- W. Likwidacja relacji skrętu w lewo podyktowana została zwiększającym się zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowanym wzrostem natężenia ruchu i prędkości rzeczywistych pojazdów na drogach. Ponadto zgodnie z § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) przy natężeniu ruchu powyżej 800 pojazdów na godzinę dopuszcza się obsługę obiektów tylko dla jazdy w prawo, bez możliwości skrętów pojazdów w lewo z drogi i na drogę. Zgodnie natomiast z generalnym pomiarem ruchu dokonanym w 2000r. natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] w L. wynosiło 1248 pojazdów na godzinę i przekroczyło wielkość 800 pojazdów stanowiącą dopuszczalną wartość przy której relacje lewoskrętu są dopuszczone warunkowo za pomocą dodatkowego pasa ruchu dla skrętu w lewo. Ponadto zmiana organizacji ruchu w żaden sposób nie naruszyła wybudowanych przez właścicieli stacji paliw zjazdów. W złożonej do sądu wojewódzkiego skardze spółka ponowne zarzuciła zaskarżonemu aktowi naruszenie obowiązujących przepisów w tym przede wszystkim art. 28 k. p. a. Zdaniem skarżącej organ dokonując zmian organizacji ruchu na wskazanym odcinku drogi bez udziału zainteresowanych podmiotów, pozbawił spółkę możliwości czynnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad swoim działaniem naruszył również zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k. p. a); zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.); zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art.10 k.p.a.). Powyższe zasady naruszone zostały przez brak jakiegokolwiek współdziałania organów państwa z zainteresowanymi podmiotami przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, pozbawiając skarżących możliwości zajęcia stanowiska czy znalezienia alternatywnego rozwiązania. Skarżący nie zostali przez organy poinformowani o planowanych zmianach, nie brali udziału w uzgodnieniach dotyczących zmiany organizacji ruchu. O zmianie organizacji ruchu na spornym odcinku drogi skarżący dowiedzieli się dopiero po umieszczeniu na drodze znaków poziomych P-4 linii ciągłych. Istotne zdaniem skarżącej spółki w sprawie jest to, iż wszystkie wjazdy na stację paliw oraz wyjazdy z niej zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę, z pozwoleniem na użytkowanie obiektu oraz innymi dokumentami. Ponadto z zarządcą drogi dokonano uzgodnień odnośnie wykonania na spornym odcinku drogi pasów włączenia i wyłączenia, a także wykonania oznakowania poziomego na przedmiotowym odcinku drogi. W ocenie skarżącej spółki zmiany organizacji ruchu wykonane zostały bez żadnego racjonalnego uzasadnienia, zwłaszcza że w rejonie stacji paliw skarżących nie miały miejsca żadne zdarzenia, kolizje czy wypadki związane z funkcjonowaniem "lewoskrętów". Strona skarżąca zwróciła również uwagę na spotkanie przedstawicieli Ministerstwa Infrastruktury oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, które odbyło się w dniu 27 września 2005r. w siedzibie Polskiej Izby Paliw Płynnych, a dotyczące problematyki zmiany organizacji ruchu. Według relacji skarżącej spółki przedstawiciele organów państwowych wskazywali na konieczność zawiadamiania właścicieli stacji paliw o zamierzonych zmianach w organizacji ruchu i informowania o możliwych rozwiązaniach alternatywnych np. o możliwości budowy dodatkowych pasów ruchu, przebudowy ruchu etc. Mimo istniejących zaleceń w przedmiotowej sprawie zarządca drogi poinformował skarżących o celach i przyczynach zmian organizacji ruchu dopiero po zakończeniu prac wskazując, iż brak jest możliwości przywrócenia stanu dotychczasowego czy wybudowania dodatkowych pasów ruchu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006r. strona wyjaśniła dodatkowo, iż jej zdaniem każde postępowanie dotyczące zmian organizacji ruchu powinno być poprzedzone zastosowaniem odpowiedniej procedury, a mianowicie wysłaniem do zainteresowanego podmiotu jednego z wzoru pism Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wszczynających takie postępowanie. Pisma te (których wzory strona załączyła do pisma, wcześniej złożyła również na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 kwietnia 2005r.) zawierają informacje dla właścicieli stacji paliw o planowanych, projektowanych lub podjętych działaniach zmiany organizacji ruchu dokonywanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem skarżącego słuszność i prawidłowość takiego postępowania potwierdza pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005r. oraz fakt, że w analogicznych sprawach zainteresowane podmioty były informowane o planowanych zmianach organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem działania organu będącego stosownie do obowiązujących przepisów organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych podyktowane zostały ustaleniami wynikającymi z generalnego pomiaru ruchu m.in. na drodze krajowej nr [...] w L. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przedstawiciel organu wyjaśnił dodatkowo, iż pomiaru dokonano w 2000r., a wyniki opublikowane zostały na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Według pomiaru natężenie ruchu w tym rejonie przekroczyło wielkość 800 pojazdów na godzinę osiągając wymiar 1248 pojazdów na godzinę. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) przy natężeniu ruchu powyżej 800 pojazdów na godzinę dopuszcza się obsługę obiektów tylko dla jazdy w prawo, bez możliwości skrętów pojazdów w lewo z drogi i na drogę. A zatem działania organu znajdują podstawę w obowiązującym prawie a celem dokonanych zmian było zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie w ocenie organu wprowadzenie zmian organizacji ruchu dla jej skuteczności nie wymaga dochowania procedur wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego a odnoszących się do stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego był akt Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych polegający na umieszczeniu na odcinku drogi krajowej nr [...] poziomych znaków drogowych. Na wstępie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę rozważył czy powyższa skarga jest dopuszczalna, a zatem czy znak drogowy jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając dopuszczalność przedmiotowej skargi Sąd oparł się na rozważaniach zawartych w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003r. (OPS 4/03 ONSA 2004/1/8). Jak czytamy w uzasadnieniu "z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji znak drogowy jest aktem mającym charakter "generalno-konkretny". Jest to przykład tej kategorii działań administracji publicznej, którą w ślad za M. Zimmermannem nazwano w literaturze "aktami tworzącymi sytuacje prawne dla obywateli". Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. Ich cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że pomimo swojej ogólności nie wymagają sformalizowanej indywidualizacji, ale są indywidualizowane ipso facto. Każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji." Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dla wyjaśnienia jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, ma ustalenie, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami organu administracji publicznej. Mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie zaskarżone działania polegające na zmianie organizacji ruchu poprzez umieszczenie poziomych znaków drogowych były niewątpliwie działaniami organu administracji publicznej jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych, Sąd uznał że umieszczenia danego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, ma charakter sprawy administracyjnej, która może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Przechodząc natomiast do oceny legalności działań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że organ ten umieszczając na spornym odcinku drogi krajowej nr [...] w L. poziome znaki drogowe P - 4 nie naruszył prawa, a tym samym skarga spółki jawnej "S." z siedzibą w L. nie może zostać uwzględniona. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2004r. Nr 204 poz. 2086 z póź. zm.) oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 108 poz. 908 z póź. zm.) w zw. z art. 18 ust.1 pkt 6 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych oraz organem zarządzającym ruchem na tych drogach. Warunki zarządzania ruchem określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Rozporządzenie określa szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem są realizowane przez takie czynności organizacyjno-techniczne, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza obowiązującej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Ponadto obowiązkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi zgodnie z art. 20 pkt 15 ustawy o drogach publicznych jest dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego. W związku z realizacją powyższych zadań - zarządca drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał w 2000r. pomiaru natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...], a wyniki pomiaru udostępniono na stronie internetowej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z ustaleń pomiaru wynikało, że natężenie na wskazanym odcinku drogi wynosiło 1248 pojazdów na godzinę i przekroczyło wielkość 800 pojazdów stanowiącą dopuszczalną wartość przy której relacje lewoskrętu są dopuszczone warunkowo za pomocą dodatkowego pasa ruchu dla skrętu w lewo. Zgodnie bowiem z treścią § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - przy natężeniu ruchu powyżej 800 pojazdów na godzinę dopuszcza się obsługę obiektów tylko dla jazdy w prawo, bez możliwości skrętów pojazdów w lewo z drogi i na drogę. Mając na uwadze powyższe zarządca drogi podjął procedury określone w powołanym rozporządzeniu z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem zmierzające do zmiany organizacji ruchu na wskazanym odcinku drogi nr [...] w L. polegające na zlikwidowaniu tzw. "lewoskrętów". W świetle powyższego zatem stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był uprawniony i upoważniony do podjęcia działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...] użytkownikom tej drogi. Ponadto wbrew twierdzeniu strony skarżącej z załączonego od akt pisma Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] lipca 2005r. jednoznacznie wynika, że organizacja ruchu na wskazanym odcinku drogi powodowała wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zagrożenie to miało wynikać właśnie z możliwości wykonywania manewru skrętu w lewo na stację paliw usytuowaną przy drodze. Sytuacja ta powodowała tamowanie ruchu i doprowadzała do najeżdżania na pojazd który oczekiwał na wykonywanie tego manewru. Jednocześnie Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ administracji art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i 28 k.p.a. Zasady opracowania projektu zmian organizacji ruchu i jego zatwierdzania przez określone podmioty zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca nie przewidział w tym postępowaniu udziału osób trzecich, w tym właścicieli stacji paliw usytuowanych przy drogach publicznych. Zdaniem Sądu rozwiązanie to jest uzasadnione, aby zapobiec sytuacji gdy planowana przez zarządcę ruchu zmiana stanie się nieskuteczna, gdyż interes społeczny polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa użytkownikom drogi będzie zazwyczaj sprzeczny z indywidualnym interesem właściciela stacji paliw, który na skutek zmiany organizacji ruchu traci określoną część klientów. Uprawnienia takiego spółka nie nabyła również z tego tytułu, iż budując stację paliw m.in. partycypowała w kosztach budowy pasów włączenia i wyłączenia oraz wykonania oznakowania poziomego w celu zapewnienia manewru skrętu w lewo dla pojazdów poruszających się z W. do P. Powyższe nie zmienia bowiem faktu, że droga nr [...] jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg krajowych, a zarządcą tej drogi oraz zarządcą ruchu na tej drodze jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i wyłącznie ten organ na podstawie obowiązujących przepisów uprawniony jest do podejmowania działań w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem. Tym samym skoro powołane przez skarżącą spółkę przepisy dotyczą stron postępowania administracyjnego, a skarżąca nie była stroną postępowania dotyczącego zmiany organizacji ruchu organ nie mógł naruszyć powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podzielił natomiast stanowisko strony skarżącej, odnośnie konieczności powiadomienia jej o planowanych zmianach organizacji ruchu. Zdaniem Sądu nawet realizacja tak istotnego celu jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom drogi nie zwalnia organu z obowiązku przestrzegania podstawowych zasad wyrażonych w kodeksie postępowania administracyjnego w tym przede wszystkim zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. W sytuacji bowiem gdy organ o zmianach organizacji ruchu zawiadamia właściciela stacji dopiero po zakończeniu prac i to w wyniku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, można mówić o naruszeniu zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą "organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa". Mając jednak uwadze wyłącznie informacyjny charakter tych zawiadomień brak jest w ocenie Sądu podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu z powodu naruszenia powyższej zasady. Na zakończenie należy zwrócić uwagę, że konieczność zawiadamiania właścicieli stacji paliw o planowanych zmianach organizacji ruchu, jak wynika z dokumentów przestawionych przez stronę skarżąca, zdaje się dostrzegać sam Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Strona skarżąca załączyła do pisma procesowego z dnia [...] kwietnia 2006r. zawiadomienia organu kierowane do innych właścicieli stacji paliw oraz wzory pism informujące o planowanej inwestycji oraz propozycjach ewentualnych innych rozwiązań, ale też wskazujące na brak możliwości pozostawienia relacji skrętu w lewo (wzór 2b). Pisma te mają jednak charakter wyłącznie informacyjny i nie rodzą żadnych skutków prawnych dla właścicieli stacji paliw, umożliwiają natomiast przedsiębiorcom podjęcie dalszych decyzji co do prowadzonej działalności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.