II SA/Bk 213/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Janusz Lewkowicz, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Parafii Prawosławnej pod wezwaniem Ś. D. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy kapliczki kultu religijnego w miejscu istniejącego słupa w ogrodzeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Parafii Prawosławnej pod wezwaniem Ś. D. w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy kapliczki kultu religijnego w miejscu istniejącego słupa w ogrodzeniu Cerkwi pod wezwaniem Ś. D. na nieruchomości o nr [...]/[...] przy ul. A. F. [...] w B. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: W dniu 28 grudnia 2004 roku został złożony wniosek przez Parafię Prawosławną pod wezwaniem Ś. D. w B. w sprawie przyjęcia zgłoszenia na budowę kapliczki kultu religijnego w miejscu istniejącego słupa w ogrodzeniu Cerkwi pod wezwaniem Ś. D. na nieruchomości o nr [...]/[...] przy ul. A. F. [...] w B. wraz ze stosowną dokumentacją wskazującą, iż obiekt ten należy zaliczyć do obiektów małej architektury. W obrębie kapliczki, na miedzianych tablicach zaplanowano umieszczenie napisu: "Prawosławnym ofiarom Drugiej Wojny Światowej, Męczennikom za wiarę i narodowość w latach 1939-1956. Świętym Ziemi P.". W dniu 18 stycznia 2005 roku Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia wskazując, iż po analizie zgromadzonych materiałów inwestycję powyższą należy zakwalifikować jako budowlę będącą pomnikiem, na budowę której wymagane jest pozwolenie na budowę oraz uchwała Rady Miasta B. w sprawie wyrażenia zgody na tą budowę. Z decyzją tą nie zgodziła się Parafia Prawosławna pod wezwaniem Ś. D. w B. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2005 roku nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę celem ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tj. ustalenia, iż zgłoszone w trybie art. 30 ust. 1 – Prawa budowlanego zamierzenie inwestycyjne w świetle obowiązujących przepisów nie może zostać zrealizowane w tym trybie. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] marca 2005 roku skarżąca została zobowiązana do doprowadzenia do zgodności zakresu przedłożonego opracowania z wnioskiem w terminie do dnia 18 marca 2005 roku. Na tej podstawie Parafia Prawosławna pod wezwaniem Ś. D. w B. złożyła drugi wniosek w zakresie przedmiotowej inwestycji wraz z opracowaniem projektowym, obejmującym roboty budowlane, określone we wniosku. Po analizie zebranego materiału dowodowego w decyzji z dnia [...] marca 2005 roku Prezydent Miasta B. ponownie wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy kapliczki kultu religijnego wskazując, iż inwestor w dalszym ciągu nie doprowadził do zgodności zakresu przedłożonego opracowania z wnioskiem. Ponadto wskazał, iż przedłożona dokumentacja projektowa zawiera materiały świadczące o umieszczeniu na kapliczce tablicy z napisem upamiętniającym zdarzenie historyczne, co czyni z niej budowlę, będącą pomnikiem. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda P. w dniu [...] maja 2005 roku ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, iż organ I instancji rozważył zgromadzony materiał dowodowy zbyt pobieżnie, a za podstawę wniesionego sprzeciwu przyjął dwie sprzeczne podstawy prawne. W dniu 2 czerwca 2005 roku Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy kapliczki kultu religijnego wskazując, iż na budowę pomnika wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Na skutek zaskarżenia tej decyzji przez Parafię Prawosławną pod wezwaniem Ś. D. w B. Wojewoda P. decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 roku po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę celem ponownego rozpatrzenia, z tych samych względów co poprzednio. W dniu [...] września 2005 roku Prezydent Miasta B. po raz kolejny wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy wskazując, iż głównym celem wzniesienia zgłaszanego obiektu budowlanego jest upamiętnienie określonego zdarzenia historycznego, co oznacza, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy pomnika, na co wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda P. w dniu [...] grudnia 2005 roku uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpoznania uznając, iż organ I instancji rozważył zgromadzony materiał dowodowy zbyt pobieżnie, wnosząc sprzeciw jedynie z racji umieszczenia na projektowanej kapliczce tablicy upamiętniającej zdarzenie historyczne. Jednocześnie po raz kolejny przytoczył wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21.09.2004 roku sygn. akt II SA/Bk 469/04 w którym stwierdzono, iż "umieszczenie tablicy pamiątkowej na elewacji budynku nie jest tożsame z pojęciem wzniesienia pomnika". Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta B. w dniu [...] grudnia 2005 roku znowu wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy kapliczki kultu religijnego. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia pomnika, dlatego przy ocenie zamiaru inwestora i kwalifikacji rodzaju inwestycji, oparto się na definicji zawartej w ilustrowanej Encyklopedii dla Wszystkich Architektura i Budownictwo - Witold Szolginia, Wydawnictwa Naukowo-Techniczne, Warszawa 1975 roku, według której pomnik to "monumentalna rzeźba lub dzieło architektoniczno-rzeźbiarskie, wznoszone w celu upamiętnienia osoby lub wydarzenia historycznego, mające formę posągu lub grupy rzeźb na odpowiedniej podbudowie architektonicznej /cokole, piedestale, podium, postumencie itp./, a także w postaci zmonumentalizowanego elementu architektonicznego /np. kolumny, obelisku/, fragmentu budowli /np. kolumnady/ lub całej budowli /np. mauzoleum/, niekiedy również kopca ziemnego czy naturalnego głazu ze szczególną jego odmianą stanowiącą nagrobek". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie organu wskazuje, iż nie projektuje się jedynie kapliczki, ale obiekt budowlany, upamiętniający zdarzenie historyczne – pomnik - na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ uznał, mając na uwadze przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, iż jest zobowiązany wnieść sprzeciw w tym zakresie. Odwołanie do Wojewody P. wniosła Parafia Prawosławna pod wezwaniem Ś. D. w B. wskazując, iż błędnie ustalono stan faktyczny sprawy oraz naruszono przepisy prawa budowlanego tj. art. 3 ust. 9, 33 ust. 2, art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz przepisy art. 7, 8, 9, 10 § 3, 77, 104 § 1 i 2, 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy faktyczne i prawne Parafia Prawosławna wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].12.2005r. poprzez jej uchylenie w całości, orzeczenie co do istoty sprawy i nieprzekazywanie sprawy w trybie art. 138 § 2 kpa do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. wywodząc, iż w wyniku dogłębnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności części graficznej przedłożonego zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa obiektu nazwanego przez wnioskodawcę - kapliczką, stwierdzono, iż wymaga ono uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji Prezydenta Miasta B. zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie wynika z faktu, iż zamierzenie inwestycyjne jest budową pomnika. Zdaniem organu drugiej instancji zgłoszony obiekt może być zrealizowany jedynie na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 29 ust. 1 § 22 w związku z art. 3 pkt 4 lit. a ustawy Prawo budowlanego, bowiem jego gabaryty (wysokość łącznie z krzyżem 7,34m i głębokość posadowienia 2.20m) przesądziły, że nie można go zaliczyć do obiektów małej architektury, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ porównał wysokość planowanego obiektu do wysokości budynku 3 – kondygnacyjnego. Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, iż zgłoszona przez wnioskodawców budowa jest budową pomnika, ze względu na fakt umieszczenia na kapliczce tablicy upamiętniającej zdarzenia historyczne uznając, iż stwierdzenie to nie znajduje poparcia w żadnym przepisie prawa. Budowa bowiem każdej kapliczki jest upamiętnieniem zdarzeń historycznych i nie może być uznawana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej za budowę pomnika. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Parafia Prawosławna pod wezwaniem Ś. D. w B. wskazała na naruszenie interesu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej oraz praw skarżącej polegającej na: 1. Naruszeniu przepisów art. 30 ust. 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) poprzez ich wadliwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające między innymi na błędnym przyjęciu, iż skarżący zgłosił budowę obiektu budowlanego i że ta budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. 2. Naruszenie przepisu art. 3 pkt 9 w/w ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe zakwalifikowanie zgłoszonej budowy kapliczki kultu religijnego jako wysokiego obiektu budowlanego, gdy faktycznie zgłoszenie dotyczy tylko i wyłącznie wprowadzenia zmian w urządzeniu budowlanym jakim jest ogrodzenie Cerkwi pod wezwaniem Ś. D. w B. przy ul. A. F. [...] i wybudowanie kapliczki kultu religijnego. 3. Naruszenie przepisu art. 3 pkt 1 c i pkt 4 a ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2036 z późn. zm.) poprzez arbitralne zakwalifikowanie przez Wojewodę P. obiektu małej architektury w postaci kapliczki kultu religijnego, jako wysokiego obiektu budowlanego, którego realizacja niewątpliwie wymaga pozwolenia na budowę. 4. Naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie ochronę praworządności i praw skarżącego oraz słusznego interesu społecznego i słusznego interesu ludzi i obywateli wyznania prawosławnego. 5. Naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie kardynalnej zasady pogłębiania zaufania obywateli wyznania prawosławnego do organów Państwa. 6. Naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, istoty tej sprawy, jak również użycie błędnych sformułowań faktycznych i prawnych i błędnego ustalenia gabarytów kapliczki kultu religijnego bez zrozumienia istoty głębokości fundamentów kapliczki oraz konstrukcji i wysokości krzyża, jak również umiejscowienia ikon wraz z napisami w przestrzeni czterech świetlików i określenie konstrukcji kapliczki jako obiektu budowlanego o trzech kondygnacjach. 7. Naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w związku z przyjętym nowym nazewnictwem kapliczki kultu religijnego jako obiektu budowlanego o trzech kondygnacjach i uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się na etapie odwoławczym co do nowej interpretacji pojęcia kapliczki kultu religijnego. 8. Naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie zebrania materiału dowodowego z wyjaśnień stron i ewentualnych świadków, architektów, projektantów i budowniczych i co do możliwości przypisania kapliczce kultu religijnego nazwy obiektu budowlanego o trzech kondygnacjach. 9. Naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie tej normy prawnej i niewskazanie faktów, które zostały uznane za udowodnione w sytuacji braku przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na okoliczność arbitralnego określenia kapliczki jako wysokiego obiektu budowlanego o trzech kondygnacjach i utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].12.2005r. wydanej w sprawie [...]. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Wojewody P. poprzez jej uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].12.2005r. wydanej w sprawie [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, iż o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w celu zrealizowania przedmiotowej inwestycji przesądziły przepisy art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 3 pkt 4 lit. a Prawa budowlanego, które dopuszczą możliwość zgłoszenia organowi obiektu małej architektury tj. niewielkiego obiektu kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figurki. Zamiar inwestycyjny zgłoszony przez inwestora określony został w art. 3 pkt 4 lit a Prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury. Na tej podstawie organ uznał, iż z przedłożonego przez wnioskodawcę projektu wynika natomiast jednoznacznie, iż zgłoszony do realizacji obiekt, chociaż nazwany kapliczką, nie może być zaliczony do obiektów małej architektury, ze względu na wykazane w decyzji gabaryty. Odnosząc się do naruszenia przepisów art. 30 ust. 6 pkt 2 i 3 oraz art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego Wojewoda P. podniósł, iż nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie miały w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ponadto w ocenie organu przekazane akta sprawy w sposób jednoznaczny świadczą, iż skarżącym umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów zgromadzonych w sprawie zgodnie z ustaleniami art. 10 § 1 kpa, jak też wbrew zarzutom skarżących wypełniono przepisy art. 7, 8, 9, 77, 107 §1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany jej zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Skardze nie można, zdaniem Sądu, odmówić słuszności. W sprawie niniejszej, organ II instancji wydał decyzje na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy utrzymał w mocy tylko osnowę decyzji organu I instancji, podając zupełnie inną argumentacje faktyczną i prawną niż uczynił to Prezydent Miasta B.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 3 pkt 4 lit. "a" Prawa budowlanego dowodząc, iż zamierzenie inwestycyjne nazwane "kapliczką" nie spełnia tychże norm ustawowych, a zatem jego realizacja nie będzie możliwa w oparciu o dokonanie zgłoszenia. Zdaniem organu II instancji, zamierzenie inwestycyjne z uwagi na jego gabaryty (wysokość łącznie z krzyżem 7, 34 i głębokość posadowienia 2,20 m) jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę. Najbardziej kontrowersyjną kwestią, zdaniem Sądu, była zaskakująco inna ocena materiału dowodowego przez organ II instancji, niż to uczynił dotychczas w kilku uprzednich decyzjach organ I instancji. Organ odwoławczy, odniósł się po raz pierwszy do projektu konstrukcyjnego zamierzonej inwestycji, co pozbawiło stronę skarżącą możliwości przedstawienia własnej argumentacji w postępowaniu odwoławczym, ukierunkowanym treścią decyzji pierwszoinstancyjnej, na kwalifikację zamierzenia inwestycyjnego, jako "pomnika". Przyznać należy, że kompetencje organu odwoławczego obejmują, w świetle art. 138 § 1 kpa, zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy może z tych kompetencji skorzystać tylko wówczas, gdy postępowanie dowodowe nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (wówczas zgodnie z art. 138 § 2 kpa należy wydać decyzję kasacyjną). W sprawie niniejszej, organ odwoławczy mógłby poprzestać na rozstrzygnięciu merytorycznym (art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 kpa), gdyby materiał dowodowy zebrany w sprawie, nie wymagał uzupełnienia lub wymagał tego uzupełnienia, ale w nieznacznej części. W przedmiotowej sprawie, w przekonaniu Sądu, organ odwoławczy nie dysponował na tyle szerokim materiałem dowodowym, by w oparciu li tylko o projekt architektoniczny inwestycji uznać, że zamierzenie nazwane przez inwestora "kapliczką" nie jest, w świetle art. 3 pkt 4 lit. "a" Prawa budowlanego "obiektem małej architektury". Ocena, w świetle art. 3 pkt 4 lit. "a" Prawa budowlanego, że obiekt jest "niewielki" nie polega tylko na stwierdzeniu jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale wymaga odniesienia wielkości planowanego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Nie bez znaczenia będzie porównanie wysokości otaczających budowli oraz zasięgu terenu, na którym ma być posadowiona inwestycja, jak również rodzaj przyjętej konstrukcji (konstrukcja ciężka, betonowa, czy lekka, ażurowa). Stąd też, definicja "obiektu małej architektury" zamieszona w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest ścisła i precyzyjna, albowiem wskazanie przez ustawodawcę konkretnych wymiarów "obiektu małej architektury" w miejsce określenia "niewielkiego obiektu" nie mogłoby znaleźć zastosowania powszechnego. Nieprecyzyjna definicja "obiektu małej architektury" powoduje to, że należy ją interpretować indywidualnie do danego stanu faktycznego sprawy. Zatem organ II instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w takim zakresie, który pozwoli na pełną definicję zamierzenia inwestycyjnego w aspekcie powyższych wskazówek. O ile, organ dojdzie do przekonania, że w ramach własnych kompetencji (by zachować zasadę dwuinstancyjności postępowania – art. 15 kpa) nie będzie mógł prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, winien zastosować art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 kpa. Organ II instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie umożliwił stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, jak też nie dopuścił dowodu choćby z uzupełniającego przesłuchania przedstawiciela strony (bądź projektanta) na okoliczność wyglądu obiektu i jego usytuowania. Dlatego też skargę należało uwzględnić i orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).