IV SA/Wa 113/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał,, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o ustaleniu z urzędu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr. ewid. [...] o pow. 4900 m2 uregulowanej w KW [...], położonej w miejscowości R., stanowiącej na dzień zbycia własność M. K., R. K., K. K. i H. G., w wysokości 19.269 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wartość działki nr ewid. [...] wzrosła w wyniku zmiany jej przeznaczenia po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanej uchwałą Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], ponieważ w dotychczasowym planie miejscowym działka ta znajdowała się w obszarze o priorytecie funkcji rolniczych, natomiast po zmianie planu działka została przeznaczona pod budownictwo zagrodowe i mieszkalnictwo. Wzrost wartości przedmiotowej działki potwierdzony został stosownym operatem szacunkowym. Skoro zaś dotychczasowi właściciele sprzedali tę działkę w dniu 2 sierpnia 2000 r., a więc przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie uchwały o zmianie planu miejscowego, to zgodnie z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), spełnione zostały warunki do ustalenia opłaty na rzecz Gminy T. w wysokości 25% od różnicy, o jaką nastąpił wzrost wartości działki w wyniku zmiany jej przeznaczenia. Zastosowana stawka procentowa opłaty ustalona została w uchwale o zmianie planu miejscowego z dnia [...] marca 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało przy tym, iż Burmistrz T., wydając decyzję o ustaleniu opłaty, zobowiązany był zastosować ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako obowiązującą w dniu wydawania decyzji, a nie poprzednią ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), która obowiązywała w dniu sprzedaży działki nr ewid. [...]. Wskazano również na dopuszczalność wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty w terminie pięciu lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego, nawet gdy sprzedaż działki nastąpiła w niedługim czasie od wejścia w życie tej zmiany. Ustalenie i pobranie opłaty nie jest natomiast uzależnione od uprzedniego zawiadomienia zbywców przez organ orzekający o skutkach zbycia gruntu, określonych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonej przez M. K., zarzucono rażące naruszenie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 36 ust. 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty na podstawie nieobowiązującego w dniu sprzedaży działki aktu prawnego oraz ustalenie tej opłaty z naruszeniem zasady bezzwłoczności. W decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano również adresata ustalonego w niej zobowiązania. Ponadto, zarzucono ustalenie opłaty na podstawie jednego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez Gminę T., mimo iż opinia ta była kwestionowana przez strony w czasie postępowania. Skutkiem tego, zarzucono naruszenie art. 107 kpa, ponieważ nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia operatu, który – zdaniem skarżącej – nie uwzględnia specyfiki rynku nieruchomości konkretnego rejonu, przez co określona w nim wartość jest wygórowana, nie odpowiadając rzeczywistej i obiektywnej wartości nieruchomości w dacie jej sprzedaży. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, przywołując motywy uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić. Zgodnie zaś z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też z urzędu uwzględnił również okoliczności nie podniesione w skardze. Mianowicie, w decyzji organu pierwszej instancji orzeczono o obowiązku wpłaty ustalonej opłaty w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, pod rygorem naliczenia ustawowych odsetek za nieterminową wpłatę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie oceniło, na jakiej podstawie prawnej ustalono w decyzji termin płatności oraz na jakiej podstawie prawnej określono rygor niedochowania tego terminu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują bowiem, aby w decyzji o ustaleniu opłaty można było określać termin płatności i rygor jego niedochowania w postaci naliczania ustawowych odsetek, zwłaszcza, że na dopuszczalność naliczania odsetek ustawowych ustawodawca wskazał jedynie w art. 37 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dot. roszczeń odszkodowawczych właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości. Powyższe stanowi zatem naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 §1 i §3 kpa. Należy również podzielić zarzut skargi, iż w decyzjach organów obu instancji nie określono osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty. Wprawdzie w rozdzielniku osób otrzymujących decyzję wskazano na współwłaścicieli nieruchomości z dnia jej sprzedaży, nie jest to jednak precyzyjne określenie osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty, skoro z decyzji tej ma powstać dla tych osób obowiązek fiskalny, dochodzony w trybie egzekucji administracyjnej. W tej części, stanowi to naruszenie art. 107 §1 kpa. Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. W dniu sprzedaży nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz postępowanie o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym, zostało wszczęte po jej uchyleniu, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono zaś, że przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające miały zatem obowiązek zastosować przepisy nowej ustawy, w tym art. 36 ust. 4 tej ustawy, w którym powtórzono regulację prawną z art. 36 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dot. ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym. Zarówno zaś z art. 36 ust. 6 w zw. z ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu sprzedaży nieruchomości, jak i z art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji wynika, iż postępowanie o ustalenie opłaty, traktowane jako zgłoszenie roszczenia o tę opłatę wobec osób zobowiązanych (dochodzonego przez gminę w trybie administracyjnym), może być wszczęte w terminie pięciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, skutkiem czego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości powodująca wzrost jej wartości. Organy orzekające miały więc podstawę w art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o ustaleniu opłaty nawet w tak znacznym oddaleniu czasowym od sprzedaży nieruchomości, jak w rozpatrywanej sprawie, skoro wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem terminu pięciu lat od wejścia w życie uchwały o zmianie planu miejscowego. Nie można również uwzględnić zarzutu skarżącej naruszenia przez organy orzekające zasady bezzwłoczności ustalenia opłaty. Zgodnie z art. 37 ust. 6 w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, przesyłanego przez notariusza sporządzającego umowę sprzedaży nieruchomości. W zestawieniu z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezzwłoczność – określona w art. 37 ust. 6 ustawy - ma charakter jedynie instrukcyjny, dyscyplinujący dla organów orzekających np. w kontekście zasad prawa finansów publicznych. Omawiana bezzwłoczność nie wyłącza bowiem zasady dopuszczalności wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty w terminie pięciu lat od wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, określonej w art. 37 ust. 3 w zw. ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutów dot. operatu szacunkowego o wartości nieruchomości. Organy orzekające ustosunkowały się w toku postępowania do zarzutów dot. wyceny nieruchomości. W samym zaś operacie szacunkowym wskazano na sposób wyliczenia wartości nieruchomości, w podejściu porównawczym wobec cen nieruchomości podobnych do wycenianej, położonych w okolicznych miejscowościach, z uwzględnieniem cech cenotwórczych, takich m.in. jak lokalizacja, dostępność komunikacyjna, otoczenie, infrastruktura techniczna i przeznaczenie. Na określenie wartości nieruchomości nie ma przy tym wpływu cena, za którą nieruchomość została sprzedana, skoro cena ta nie musi odpowiadać wartości. Opłata zaś ustalana jest na podstawie różnicy, o jaką wzrasta wartość nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym (art. 36 ust. 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W zakresie uzyskania opinii o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, organy orzekające nie naruszyły zatem prawa. Treść opinii nie pozostaje bowiem w uchwytnej sprzeczności z przepisami prawa, skutkiem której organy miałyby obowiązek nieuwzględnić tej opinii. Organy orzekające nie mają zaś obowiązku zlecania kolejnych opinii o wartości nieruchomości, tylko dlatego, iż uzyskana opinia jest kwestionowana przez strony postępowania, w którym przyjmowana jest za dowód wartości nieruchomości. Skarżąca nie uzyskała przy tym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), mającego zastosowanie w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zażądała również dokonania takiej oceny, gdy organy orzekające nie uwzględniły zarzutów dot. operatu szacunkowego przyjętego za dowód wzrostu wartości nieruchomości w rozpatrywanej sprawie. Uzyskanie takiej oceny z urzędu przez organy orzekające, mogłoby mieć natomiast miejsce tylko w przypadku powzięcia wątpliwości co do prawidłowości operatu, których organy nie mogłyby ocenić we własnym zakresie w ramach art. 80 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ drugiej instancji zobowiązany jest uwzględnić ocenę okoliczności zawartych w uzasadnieniu wyroku.