II SA/Sz 632/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006r. sprawy ze skargi M. i B. N. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. Nr [...], II orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących B. i M. N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, art. 18, art. 20 § 1 pkt 4, art. 23 § 1 i art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażaleń: O. N., B. i M. N, na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...]r., znak [...], nakładające na: T. P, O. N, B. i M. N. oraz A. i S. J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł ([...] złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...], decyzją z dnia [...]r. nakazał T. P., O. N, B. i M. N. oraz A. i S. J. przeprowadzenie przez osoby uprawnione kontroli przewodów kominowych (dla całego budynku) oraz instalacji gazowej dla mieszkania nr [...] i części wspólnych instalacji w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] w terminie do dnia [...] r. oraz dostarczenie protokołów z tych kontroli. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta stała się ostateczna. Ponieważ zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku organ I instancji upomnieniem z dnia [...] r., wezwał ich do wykonania tego obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Zobowiązani, pomimo upomnienia, w ocenie organu I instancji nie wykonali przedmiotowego obowiązku, wobec czego nałożono na nich grzywnę w celu przymuszenia, doręczając jednocześnie tytuł wykonawczy z dnia [...]r., znak [...]. Na postanowienie organu I instancji zażalenie, złożyli: O.N. oraz B. i M. N. O. N. wniosła o "umorzenie postępowania egzekucyjnego" i "ponowne rozpatrzenie sprawy". W zażaleniu skarżąca podniosła, że z dotychczas przeprowadzonych kontroli przez mistrzów kominiarskich wynika, że od dawna wentylacja jej pomieszczenia kuchennego jest zatkana przez A. i S. J. W tej sytuacji nie zgadza się na to, aby nałożony obowiązek egzekwowany był od niej oraz właścicieli lokali nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej "nie można obarczać kosztami wszystkich współwłaścicieli nieruchomości tylko dlatego, że prowadzą wspólny zarząd budynkiem". Poszczególne lokale stanowią przedmiot odrębnej własności, w związku z tym, zdaniem skarżącej, nie sposób przymusić jednego współwłaściciela do zlikwidowania naruszeń, których się dopuścił. Natomiast B. i M.N. wnieśli o umorzenie grzywny nałożonej przez organ pierwszej instancji. Skarżący podnieśli, iż wymierzona grzywna, w stosunku do posiadanych przez nich środków materialnych - emerytury M. N. oraz niewielkiej renty syna - jest zbyt dotkliwa. Skarżący stwierdzili także, iż nie czują się winni powstałych naruszeń, gdyż to nie oni spowodowali niedrożność dwóch przewodów kominowych. Zarzucili nadto, że organ I instancji nie oparł się na opinii technicznej dotyczącej kominów budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], sporządzonej przez biegłego sądowego powołanego przez Prokuraturę [...]. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu zażalenia w oparciu o akta sprawy, odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, którego zobowiązani nie wykonali dobrowolnie, pomimo upomnienia. Postępowanie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] jest więc zasadne i zgodne z przepisami prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że egzekwowany obowiązek został nałożony na wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], tym samym zasadne jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku także na wszystkich współwłaścicieli tego budynku. Zgodnie art. 7 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środki egzekucyjne muszą być celowe i skuteczne, ale jednocześnie nie mogą prowadzić do nadmiernej dolegliwości dla osoby zobowiązanej do określonego działania. Skuteczny środek egzekucyjny to taki, który prowadzi do wykonania nakazanego obowiązku, powinien więc być odpowiednio dolegliwy. Biorąc pod uwagę, iż górna ustawowa granica grzywny w celu przymuszenia, jaką można wymierzyć osobom fizycznym, nie może przekroczyć 5000 złotych, wymierzenie zaskarżonym postanowieniem grzywny w celu przymuszenia w kwocie 1500 złotych wszystkim współwłaścicielom, nie jest nadmiernie dolegliwe i uwzględnia także sytuację materialną skarżących B. i M. N. Natomiast pozostałe zarzuty podniesione przez skarżących dotyczące niezasadności obarczenia egzekwowanym obowiązkiem wszystkich współwłaścicieli budynku, nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu egzekucyjnym. Mogły bowiem zostać podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nakładającej obowiązki. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli B. i M. N. wnosząc o jego uchylenie, ponieważ zostało wydane z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili błąd w ustaleniu faktycznym polegający na przyjęciu, że skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego na nich przez organ administracji, co skutkowało nałożeniem grzywny i obciążeniem kosztami egzekucji, podczas gdy w rzeczywistości obowiązek ten został spełniony. Jednocześnie zarzucili, że nałożona grzywna jest zbyt wysoka i znacznie przekracza ich możliwości finansowe. Ponadto podnieśli, iż niezasadne jest nakładanie grzywny na wszystkich współwłaścicieli budynku skoro mieszkańcy budynku są skonfliktowani i nie jest możliwe jakiekolwiek porozumienie i współpraca z A. i S. J. Po wezwaniu przez organ w dniu [...]r. skarżący przedłożył protokół przeglądu instalacji sporządzony przez kominiarza posiadającego wymagane uprawnienia, który wykonał aktualizację wcześniejszej opinii wystawionej w [...]r. Na karcie drugiej opinii umieszczono wzmiankę o aktualizacji, opatrzoną podpisem i datą [...]r. Osoba dokonująca przeglądu posiada stosowne kwalifikacje, stąd skarżący nie mieli wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia (zaktualizowania) opinii. Istotne w sprawie jest, że prezentatą organu I instancji opatrzono jedynie pismo przewodnie skarżących. Nie opatrzono nią natomiast załącznika. Opinia ta znajduje się jednak w aktach sprawy albowiem nawiązują do niej kolejne rozstrzygnięcia. Organ I instancji, pomimo że aktualizacji opinii kominiarskiej dokonała uprawniona przez organ osoba stwierdził, że opinia jest nieaktualna, o czym świadczy decyzja z dnia [...]r. Organ zapewne nie dostrzegł zapisku o aktualizacji na drugiej stronie opinii, opierając rozstrzygnięcie jedynie na dacie uwidocznionej na jej pierwszej stronie i wyznaczył skarżącym termin do dnia [...]r. na dostarczenie kolejnej opinii i uzupełnienie dokumentacji. Skarżący pomimo wątpliwości, co do potrzeby składania po raz kolejny opinii w dniu [...]r. złożyli do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego komplet dokumentacji tj. protokół przeglądu instalacji gazowej, fakturę VAT za usługi kominiarskie, protokół przeglądu instalacji kominowej. Tym samym skarżący wykonali nałożone na nich obowiązki i obciążanie grzywną było niezasadne. Poza tym zdaniem skarżących grzywna w kwocie 1500 zł jest dla nich bardzo wysoka. Sytuację majątkową szczegółowo opisali w odwołaniu od postanowienia organu I instancji, ale organ odwoławczy nie uwzględnił jej należycie. Podobnie nie mogą się zgodzić na nałożenie grzywny na wszystkich współwłaścicieli skoro A. i S. J. utrudniają dokonywanie przeglądów i tym samym utrudniają pozostałym mieszkańcom wywiązanie się z obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi naruszenia prawa, powodujące wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Takie uregulowanie nakazuje Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia. Jedynym ograniczeniem możliwości wyboru przez Sąd właściwego orzeczenia jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego chyba, że zostanie stwierdzone naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych obowiązany jest doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32. Zobowiązanemu zaś przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] doręczył skarżącym tytuł wykonawczy łącznie z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z wcześniej wydanej decyzji. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania, ponieważ na mocy art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest etapem postępowania egzekucyjnego. Co się tyczy wszczęcia postępowania egzekucyjnego to następuje ono albo na wniosek wierzyciela, a jeśli wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot - z urzędu.Tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel lub organ egzekucyjny, jeśli ten ostatni jest jednocześnie wierzycielem. Z treści art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że tytuł wykonawczy wystawia się według określonego wzoru, który określił w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Chodzi tu o wzór zawarty w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Ponadto z art. 26 i art. 27 wynika, że tytuł musi być zaopatrzony w odcisk pieczęci urzędowej. Stosownie do art. 27 § 1 cytowanej ustawy tytuł wykonawczy powinien zawierać: 1) oznaczenie wierzyciela, 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację, 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek, 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego albo zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń, 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej, 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odciski pieczęci urzędowej wierzyciela, 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach nie zawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu, 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Tymczasem tytuł wykonawczy z dnia [...]r., nr [...] ma istotne braki w tym względzie. W szczególności nie został sporządzony według wzoru stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, stanowiącego załącznik nr 24 i 25 do rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001r. i brakuje odcisku pieczęci urzędowej. Niedopełnienie przedstawionych obowiązków przez wierzyciela dyskwalifikuje przedmiotowy tytuł wykonawczy z przyjęcia go do realizacji w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Dlatego nie mógł być podstawą do wszczęcia egzekucji. Bez uprzedniego usunięcia tych braków organ egzekucyjny nie mógł wydać postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wobec niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego z uwagi na wadliwość tytułu wykonawczego. W związku z powyższym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.