I SA/Wa 1937/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z. C. i C. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uwłaszczenia państwowej osoby prawnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku Z.C. i C.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...]dotyczącej uwłaszczenia Zakładów [...] "[...]" w B. - w części dotyczącej dawnej działki nr [...] (obecnie dotyczy to działki nr [...] i części działki nr [...]), położonej w B. w obrębie [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1992 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "[...]" w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B., składającego się z szeregu działek wymienionych w decyzji i zapisanych w KW [...], o łącznej pow. [...] ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 24 stycznia 2005 r. Z.C. i C.C. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. w zakresie objętym byłą działką nr [...] położoną w B. w obrębie [...]. Obecnie jest to działka nr [...] i część działki nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. - w powyższej części. Z.C. i C.C. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nie wzięto pod uwagę tego, iż organ wojewódzki powinien przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej uzyskać zgodę byłych właścicieli oraz fakt przekazania nieruchomości na inny cel niż została wywłaszczona. Rozpoznając wniosek organ podniósł, że sprawa dotyczy zbadania, czy decyzja uwłaszczeniowa, w przedmiotowym zakresie, jest obarczona wadą z art. 156 § 1 Kpa, zwłaszcza art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Decyzja organu wojewódzkiego została wydana na podstawie art. 2 ust. 1-3 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r. Zgodnie z tym przepisem nastąpiło uwłaszczenie z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowych i komunalnych osób prawnych posiadających w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, przy czym uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Organ wskazał, że działki były własnością Skarbu Państwa i istniało prawo zarządu na rzecz uwłaszczonego przedsiębiorstwa (decyzja Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] października 1989 r., nr [...] o oddaniu w zarząd na rzecz Zakładów [...] "[...]" w B. działek objętych KW [...]), a zatem w ocenie organu spełnione były przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r. Wobec tego organ rozważał sprawę praw osób trzecich w procesie uwłaszczenia, bowiem aktem notarialnym z dnia [...] września 1976 r. dawna działka nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, przy powołaniu się na przepisy wywłaszczeniowe. Organ podkreślił, że wnioski Z.C. i C.C. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości noszą datę odpowiednio [...] września 1999 r. i [...] września 1999 r. Do czasu wydania decyzji uwłaszczeniowej ([...] lutego 1992 r.) roszczenia osób trzecich nie zostały zatem zgłoszone, a sprawy o zwrot nieruchomości nie są prowadzone z urzędu, lecz jedynie na wniosek osób zainteresowanych. Organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie miał też obowiązku ustalenia, w tym postępowaniu, czy znajdujący się w zarządzie wnioskodawcy uwłaszczenia grunt, który uprzednio został wywłaszczony spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz byłego właściciela. Sprawy dotyczące ewentualnej zbędności terenu są bowiem rozpatrywane w postępowaniu o zwrot nieruchomości, a nie w postępowaniu uwłaszczeniowym. Organ nadzoru podkreślił, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu ujawnia roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i wówczas postępowanie uwłaszczeniowe winno być zawieszone. Skoro do dnia 5 grudnia 1990 r., ani do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, to zdaniem organu nie występuje przesłanka naruszenia art. 69 i wiążącego się z nim art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127), jak twierdzi strona. Sam fakt, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, nie jest wystarczający by nie doszło do uwłaszczenia, ponieważ przepisy regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości obok zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stawiają jeszcze wymóg złożenia stosownego wniosku przez byłego właściciela lub jego spadkobierców (por. w/w wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r.). Reasumując organ nadzoru nie stwierdził, aby decyzja uwłaszczeniowa w przedmiotowym zakresie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z.C. i C.C.. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucili wydanie jej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa oraz reguł postępowania dowodowego, zwłaszcza przepisu art. 77 § 1 Kpa. Skarżący podnieśli, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 47 ust. 4 oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127). Odnosząc się do stanowiska organu nadzoru odnośnie terminu złożenia wniosków o zwrot nieruchomości skarżący wskazali, że stanowisko organu jest chybione ponieważ instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najpoważniejszymi wadami, dotyczącymi przede wszystkim naruszenia prawa materialnego. Zatem data dokonania przez skarżących określonych czynności procesowych nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, zamykające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu tym, decydujące znaczenie mają tylko przesłanki nieważności odnoszące się wyłącznie do wadliwego stosowania prawa materialnego przy wydaniu decyzji. Skarżący podkreślili, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. postawili zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydaniu tej decyzji, a mianowicie przepisów art. 47 ust. 4 oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127). Zdaniem skarżących nie można pominąć faktu, że zasoby nieruchomości Skarbu Państwa w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, stanowiły nie tylko grunty nabyte na podstawie dobrowolnej umowy sprzedaży, ale przede wszystkim nieruchomości nabyte w drodze wywłaszczenia, co do których zastosowanie miały już przepisy powołanej ustawy. Skarżący wskazali, że ze stylistyki przepisu art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika bezwzględny i nieograniczony czasowo zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, przez co zdaniem skarżących należy rozumieć, że w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podmiot wywłaszczający zobowiązany był przed dokonaniem zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości zwrócić się do skarżących z zapytaniem, czy są zainteresowani jej odzyskaniem. Dopiero wówczas, gdy skarżący nie wyraziliby woli odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, podmiot wywłaszczający mógłby przeznaczyć nieruchomość na inne cele. Ponadto skarżący wskazali, że Wojewoda [...] jako organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe, stwierdzając, iż wniosek Zakładów [...] o wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, powinien mieć na uwadze to, iż rozstrzygnięcie tego wniosku i wydanie decyzji kończącej postępowanie uwłaszczeniowe nie może nastąpić bez ustalenia, czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka bowiem jest konsekwencja zakazu przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżących tylko taka interpretacja przepisów art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 powołanej ustawy i ich relacji do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (z uwagi na przewidziane w tym przepisie możliwości uwłaszczenia mieniem Skarbu Państwa państwowych osób prawnych) "nie naruszają praw osób trzecich". Reasumując wywody skargi, skarżący podnieśli, iż wobec faktu, że wywłaszczona nieruchomość została w sposób trwały rozdysponowana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., wydaną z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa, skarżący postanowili dochodzić swoich praw majątkowych korzystając z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, składając w tej sprawie pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. stosowny wniosek do Ministra Infrastruktury, jednakże organ nadzorczy w obu wydanych decyzjach nie ustosunkował się do wskazanych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym jest decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym. Organ administracji wydając decyzję w trybie nadzoru obowiązany jest do zbadania czy weryfikowana w tym trybie decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. wydana była na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464). Przepis art. 2 ust. 1 określał, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życia tej ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Odnosząc treść tych przepisów do stanu rozpoznawanej przez Sąd sprawy stwierdzić należy, że Zakłady [...] "[...]" w B. spełniały przesłanki do uwłaszczenia. Nieruchomość, w skład której wchodzi wywłaszczona działka, oddana została w zarząd wyżej wskazanym zakładom na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] października 1989 r. W postępowaniu prowadzonym - jak w niniejszej sprawie - przez Wojewodę [...] na podstawie przepisów art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. organ ten obowiązany był do ustalenia, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie był na dzień 5 grudnia 1990 r. państwową osobą prawną legitymującą się prawem zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Ustalenia powyższe przeprowadził prawidłowo, bowiem wnioskodawca uwłaszczenia był państwową osobą prawną inną niż Skarb Państwa i legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd. Wobec tego, że postanowienie zawarte w art. 2 ust. 1 stanowi, że przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich, organ uwłaszczeniowy był także zobowiązany do wzięcia pod uwagę zgłoszonych praw przez osoby trzecie co do przedmiotu uwłaszczenia, które mogą mieć wpływ na przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego. Dotyczy to przede wszystkim roszczeń byłych właścicieli lub ich spadkobierców o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, a znajdując się w zarządzie państwowych osób prawnych w dniu 5 grudnia 1990 r. podlegały uwłaszczeniu. Jednakże sam fakt niewykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie stanowi wystarczającej przeszkody do uwłaszczenia, ponieważ przepisy regulujące kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości obok przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia stawiają wymóg złożenia wniosku przez właściciela lub jego spadkobiercę o zwrot nieruchomości. Z uwagi na to, że uwłaszczenie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r, przeto aby nie doszło do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, roszczenia byłych właścicieli lub ich spadkobierców powinny być zgłoszone organowi właściwemu do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości już na dzień 5 grudnia 1990 r. (a najpóźniej przed wydaniem decyzji w przedmiocie uwłaszczenia) i przekazane organowi prowadzącemu postępowanie uwłaszczeniowe. Dopiero bowiem złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości skutkuje ujawnieniem względem tej nieruchomości praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji toczącego się postępowania o przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, musi zostać złożony najpóźniej przed wydaniem decyzji w przedmiocie uwłaszczenia. W przypadku zgłoszenia takiego roszczenia organ prowadzący postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia powinien je zawiesić w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie postępowanie uwłaszczeniowe zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez Z.C. w dniu [...] września 1999 r., a przez C.C. w dniu [...] października 1999 r. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku skarżących, organ orzekający w sprawie uwłaszczenia państwowej osoby prawnej nie ma obowiązku badać, czy pozostający w jej zarządzie grunt, który uprzednio został wywłaszczony, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobiercy. Organ ten jest zobowiązany jedynie w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, wziąć tę okoliczność pod uwagę w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie. Wskazać należy, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i w sprawach uwłaszczeniowych orzekają inne organy. Jedynie organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest uprawiony do badania, czy zaistniały ustawowe przesłanki do jej zwrotu. Wobec powyższego bezpodstawne są zarzuty skarżących odnośnie rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów art. 47 ust. 4 i 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). gdyż te przepisy dotyczą kwestii zwrotu nieruchomości oraz nie były one (i nie mogły być) podstawą rozstrzygnięcia w sprawie o uwłaszczenie. Reasumując, stwierdzić należy, mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury, jak również decyzja ją poprzedzająca, są zgodne z prawem. Jak słusznie wskazał organ nadzoru decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 kpa. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).