I SA/Wa 817/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz A. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. I SA/Wa akt 817/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. [...] poz. 209) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad pensjonatami na terenie województwa [...], w części dotyczącej pensjonatu pn. "[...]", położonego w I. przy ul. [...] oraz wydaniem orzeczenia Ministra Zdrowia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem [...] marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego pn. "[...]", położonego w [...], obejmującego nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w I., wykaz hipoteczny nr [...], stanowiącą plac o pow. [...] m2, które to orzeczenia zostały ocenione jako nieważne ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad pensjonatami na terenie województwa bydgoskiego, w części dotyczącej pensjonatu pn. "[...]", położonego w I. przy ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego pn. "[...]", położonego w I, obejmującego nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w I., wykaz hipoteczny nr [...], stanowiącą plac o pow. [...] m2. W dniu 12 lutego 2002 r. A. C. wystąpił na podstawie art. 160 Kpa z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za szkodę wywołaną powołanymi orzeczeniami. Wysokość szkody określił na kwotę [...] złotych (słownie [...]). Kwota ta odpowiada wartości odtworzeniowej budynku pensjonatowego, który znajdował się na przedmiotowej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówił ustalenia odszkodowania, wskazując że wnioskodawca nie wykazał aby poniósł rzeczywistą szkodę w związku z wydaniem powołanych orzeczeń nacjonalizacyjnych. Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2005 r. A. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 160 Kpa. We wniosku wskazano, że odmowa ustalenia odszkodowania nie została poprzedzona żadnym postępowaniem dowodowym dotyczącym wysokości szkody. A całkowicie błędne jest ustalenie, że szkoda jest wiązana ze skutkiem działań na nieruchomości podejmowanych przez jej posiadaczy, ponieważ źródłem szkody było samo przejęcie nieruchomości. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji w trybie art. 160 Kpa, stosownie do treści art. 160 § 5 Kpa otworzyło stronie drogę sądową do dochodzenia odszkodowania. Dlatego też nie ma tym samym możliwości wzruszenia tej decyzji na drodze administracyjnej, ponieważ istniejąca możliwość rozpoznania sprawy o przyznanie odszkodowania w całości i od początku przez sąd powszechny stoi na przeszkodzie dopuszczalności prowadzenia w tej sprawie postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 Kpa. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie stwierdził, iż niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., ponieważ decyzja orzekająca o odszkodowaniu na podstawie art. 160 Kpa nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych. Decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony, upoważnia zaś stronę wyłącznie do wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie podanym w art. 160 § 5 Kpa, ponieważ sprawa odszkodowania objęta tą decyzją należy do rozstrzygnięcia sądu cywilnego. Tylko już bowiem sąd cywilny po wydaniu decyzji na podstawie art. 160 Kpa, jest właściwy do orzekania w przedmiocie odszkodowania. Organ powołał na uzasadnienie swojego stanowiska postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1985 r. sygn. akt II SA 1952/84, ONSA 1985 Nr 1, poz. 20). Ponadto Minister stwierdził, iż w obecnym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 września 2005 r. sygn. akt P 18/04 stwierdził, że art. 160 § 5 Kpa w zakresie jakim przewiduje trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest niezgody z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i tym samym otworzyła się droga sądowa do dochodzenia odszkodowania przez wnioskodawcę przed sądem powszechnym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 157 § 3 w zw. z art. 160 Kpa poprzez uznanie, że decyzja wydana w trybie art. 160 nie podlega weryfikacji w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wskazuje, że postępowanie w trybie art. 160 Kpa jest wprawdzie jednoinstancyjnym, lecz normalnym postępowaniem administracyjnym i w związku z tym wszelkie rygory dokładanego ustalenia stanu faktycznego ciążą na organie administracji. Tymczasem w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego łamiąc w tym zakresie art. 7, art. 8, art..9, art. 12 oraz art. 77 Kpa. W takiej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego mogłaby nastąpić tylko wtedy, kiedy nie zostały spełnione warunki formalne odnoszące się do tego czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania ma przymiot strony oraz czy istnieje decyzja administracyjna mająca przedmiot badania. Te dwa warunki, zdaniem skarżącego zostały spełnione, dlatego niedopuszczalne było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie Minister uznał że, decyzja w przedmiocie odszkodowania wydana w trybie art. 160 Kpa nie podlega weryfikacji w trybie postępowania nadzorczego, ponieważ zgodnie z art. 160 § 5 Kpa tylko sąd powszechny jest uprawniony do rozstrzygania kwestii odszkodowania, jeżeli uprzednio była wydana decyzja w trybie art. 160 Kpa i dlatego uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 Kpa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 Kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). W przedmiotowej sprawie Minister uznał, że wystąpiła przeszkoda przedmiotowa, w postacie niedopuszczalności badania w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji – decyzji wydanych w trybie art. 160 Kpa. Jednak brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Obowiązujący do dnia 1 września 2004 r. art. 160 § 5 Kpa przewidywał prawo wniesienia przez stronę niezadowoloną z decyzji wydanej w trybie art. 160 Kpa powództwa do sądu powszechnego. Przy czym art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) uchylił m.in. art. 160 kpa z dniem 1 września 2004 r. Jednakże zgodnie z art. 5 ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepis art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r. Istota uregulowania zawartego w art. 160 § 5 Kpa to prawo skierowania przez stronę niezadowoloną z decyzji sprawy na drogę procesu cywilnego. Jednak sąd powszechny nie ocenia legalności czy prawidłowości decyzji organu, lecz na nowo rozstrzyga sprawę odszkodowania. Natomiast istota postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest diametralnie odmienna i polega na ocenie czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Kwestie legalności decyzji nie są w ogóle przedmiotem postępowania sądowego. Powszechnie przyjmowany zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie pogląd, że postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 Kpa jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego, nie stoi w sprzeczności z poglądem, że weryfikacja decyzji wydanej w tym postępowaniu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Należy bowiem mieć na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (opublik. ONSA 2000 z. 2, poz. 47), w której powołując się na art. 184 Konstytucji, stwierdzono, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania. Według wyroku NSA z dnia 26 września 1996 r. (sygn. akt IV SAB 84/96 - niepublik) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W wyroku NSA z 19 listopada 1996 r., sygn. akt IV SA 781/95 (niepublik.) Sąd stwierdza, że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 kpa również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 kpa. Również w wyroku NSA z dnia 23 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 660/01 (niepublik) Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, co nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach. W konsekwencji więc tego stanowiska należy stwierdzić, że dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 i 5 Kpa przy zastosowaniu trybu określonego w art. 156-159 Kpa, o co wnosił w niniejszej sprawie skarżący. Skoro zatem nie można z treści art. 160 § 5 Kpa wywieść negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra z dnia [...] listopada 2005 r. podlegają uchyleniu, ponieważ naruszają art. 157 § 3 Kpa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.