III SA/Wr 222/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Józef Kremis, , Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Wojewody D. z dnia 24.03.2005 r. nr [...]) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 14 stycznia 2005 r. (nr [...]) Starosta J. wymierzył A. D. opłatę eksploatacyjną w wysokości 436.227,20 zł za wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego, bez wymaganej koncesji z terenu działek nr [...] i [...] obręb geodezyjny J. S. Decyzja ta została doręczona dorosłemu domownikowi - żonie skarżącego - S. D. w dniu 25 stycznia 2005 r. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005 r. (nr [...]) Starosta J. określił wysokość kosztów postępowania prowadzonego w celu ustalenia wielkości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji w wysokości 1.952 zł i obciążył tymi kosztami A. D. A. D. pismem z dnia 31 stycznia 2005 r. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty J. z dnia 14 stycznia 2005 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia kosztów postępowania związanego z ustaleniem wielkości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Postanowieniem z dnia 24 marca 2005 r. (nr [...], znak [...]) Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty J. z dnia 14 stycznia 2005 r. (nr [...]). W uzasadnieniu wskazano, że naliczenie kosztów postępowania wynikło z konieczności ustalenia ilości wydobytej kopaliny, a to wiązało się ze zleceniem tych czynności jednostce posiadającej odpowiednie uprawnienia. Skarżący nie przedstawił stosownej dokumentacji w tym przedmiocie, mimo że był do tego wzywany z zagrożeniem wykonania przez organ świadczenia zastępczego. W konsekwencji za czynności operatu zapłacił organ i dlatego słusznym jest żądanie ich zwrotu od skarżącego. Pismem z dnia 9 lutego 2005 r., które do Starostwa Powiatowego w J. G. wpłynęło w dniu 10 lutego 2005 r., A. D. wniósł odwołanie od decyzji Starosty J. z dnia 14 stycznia 2005 r. (nr [...]) w przedmiocie wymierzenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny. W dniu 3 marca 2005 r. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 17 marca 2005 r. (nr [...], znak [...]) Wojewoda D. odmówił A. D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty J. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony po upływie siedmiodniowego terminu. Postanowieniem z dnia 24 marca 2005 r. (nr [...], znak [...]) Wojewoda D. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego z uchybieniem terminu. Pismem z dnia 29 marca 2005 r. A. D. - stosownie do pouczenia udzielonego mu przez Wojewodę D. - wniósł do Ministra Środowiska zażalenie na postanowienie Wojewody D. z dnia 17 marca 2005 r. (nr [...], znak [...]) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, domagając się jego zmiany w całości i orzeczenia o przywróceniu terminu oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia 22 kwietnia 2005 r. A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Wojewody D. z dnia 24 marca 2005 r. (nr [...], znak [...]) domagając się jego zmiany w ten sposób, by Sąd uznał, że odwołanie wpłynęło z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia lub ewentualnie przywrócił termin albo uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie prawa procesowego - art. 129 § 2 kpa przez uznanie, że odwołanie wpłynęło do organu dwa dni po 14-dniowym terminie do jego wniesienia, gdy w rzeczywistości odwołanie to wpłynęło z zachowaniem terminu. Podniósł, że gdyby jednak Sąd uznał, iż odwołanie wpłynęło z uchybieniem terminu, to w tym wypadku należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 58 § 2 kpa przez uznanie, że bieg siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu zakończył się w dniu 18 lutego 2005 r., gdy w istocie w tym dniu jeszcze się nie rozpoczął. A. D. wskazał, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu, w którym skarżący skutecznie zapoznał się z treścią decyzji, a nie w dniu, w którym decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o doręczeniach jego żonie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2005 r. (nr [...]) wydanym wskutek rozpatrzenia zażalenia A. D. na postanowienie Wojewody D. z dnia 17 marca 2005 r. (nr [...], znak [...]) utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 25 lipca 2006 r. skarżący oświadczył, że wniósł skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Okazał także postanowienie Starosty J. z dnia 9 stycznia 2006 r. o wznowieniu postępowania w sprawie opłaty eksploatacyjnej, a także decyzję Wojewody D. nr [...] z dnia 20 grudnia 2005 r., którą orzeczono o uchyleniu decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu opłaty eksploatacyjnej. Skarżący ponadto wyjaśnił, że w przedmiocie opłaty podejmowane są czynności w postaci opinii biegłego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest - po myśli art. 134 k.p.a. - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z przepisu tego wynika także, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest postanowieniem ostatecznym, kończącym postępowanie administracyjne, a dopuszczona kontrola sądowa tego rozstrzygnięcia sprowadza się wyłącznie do kontroli jego zgodności z prawem, a więc w szczególności zgodności ze stanem rzeczywistym przesłanek faktycznych leżących u jego podstaw. Przesłanką wydanego w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi decyzji administracyjnej, ale również ustalenie faktu braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu bądź faktu wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu. Oznacza to, że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, organ odwoławczy może wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Zatem wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przed ostatecznym rozpatrzeniem prośby strony o jego przywrócenie byłoby niezgodne z prawem (por. wyrok NSA w Szczecinie z dnia 14.01.1999 r., SA/Sz 306/98, LEX nr 36136). Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. A zatem postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia zamyka postępowanie administracyjne. Podnieść trzeba, iż w dacie orzekania o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (24 marca 2005 r.) postanowienie o odmowie przywrócenia terminu z dnia 17 marca 2005 r. zostało dopiero doręczone skarżącemu. Natomiast z pieczątki zamieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że w dniu 25 marca 2005 r. potwierdzenie to znajdowało się jeszcze w Jeżowie - miejscowości zamieszkania skarżącego. W konsekwencji w chwili orzekania o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia Wojewoda D. nie otrzymał jeszcze potwierdzenia odbioru postanowienia z dnia 17 marca 2005 r. przez A. D. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2001 r. (V SA 90/00 LEX nr 51328), który można odpowiednio odnieść do postanowień - decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). Decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 16/00). W literaturze wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, iż musi on być doręczony lub zakomunikowany stronie. Od chwili jego wydania do chwili jego doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych, choć już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wyszedł na zewnątrz, poza organ administracyjny. Można zatem wyróżnić czynność "podjęcia decyzji" i "czynność wydania decyzji". Zgodnie bowiem z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kpa nie stanowi inaczej. Przed doręczeniem akt administracyjny istnieje, natomiast wywiera skutki prawne z chwilą jego doręczenia (por. C. Martysz /w:/ G. Łaszyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005.). W konsekwencji przyjąć więc należało, że postanowienie dotyczące przywrócenia terminu wywoływało skutki prawne od chwili jego doręczenia skarżącemu, co nastąpiło w dniu 24 marca 2005 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda D. wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania w dniu 24 marca 2005 r. nie dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru postanowienia z dnia 17 marca 2005 r. przez skarżącego, a zatem wydał zaskarżone postanowienia, mimo że nie posiadał informacji o jego doręczeniu i tym samym wywołaniu skutków prawnych. W konsekwencji przyjąć więc należy, że zaskarżone postanowienie z dnia 24 marca 2005 r. zostało wydane przedwcześnie, zanim organ uzyskał informację o doręczeniu postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu. W przedmiotowej sprawie skarżący na rozprawie przed tutejszym Sądem oświadczył, że wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2005 r., którym utrzymano w mocy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie to nie ma jednak wpływu na ocenę skargi w niniejszej sprawie. Powyższe prowadzi do wniosku, że wydanie zaskarżonego postanowienia przed uzyskaniem informacji o doręczeniu postanowienia w przedmiocie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a. i przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiało prawidłowe rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Na marginesie powyższych uwag wskazać trzeba, że nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, jakoby termin do wniesienia odwołania biegł od dnia, w którym mógł on faktycznie zapoznać się z treścią decyzji, a nie od dnia doręczenia decyzji jego żonie. Zgodnie z art. 42 § 1 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Jest to tzw. doręczenie właściwe, ponieważ odbiera je osobiście adresat przesyłki. Inne natomiast formy doręczeń pism mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Stosownie do art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pismo doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Podkreślić przy tym trzeba, że doręczenie pisma sądowego dorosłemu domownikowi może nastąpić wyłącznie w mieszkaniu adresata. Natomiast status "domowników" adresata pisma mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi są jego domownikami, jeżeli zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo (postanowienie SN z 13.11.1996 r. OSNP z1997 r., nr 11, poz. 187). W konsekwencji przyjąć więc należy, że doręczenie decyzji żonie skarżącego, mającej status dorosłego domownika, było skuteczne. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c) powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.