III SA/Wa 46/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące lipiec i sierpień 2005 r. w części dotyczącej lipca 2005 r., oraz umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji (INF-D) za lipiec 2005 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2005 r. nr [...], 2) określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej spółki kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] Minister Polityki Społecznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i art. 105 oraz art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanej dalej jako "Kpa" - w związku z art. 26c ust. 1 pkt 1 i art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji", po rozpatrzeniu odwołania spółki z o.o. "Z." utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], w sprawie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący lipiec i sierpień 2005 r., a także umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za lipiec 2005 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zauważył, że "Przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był wniosek pracodawcy o przywrócenie terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnianiu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za miesiąc lipiec 2005 r. Minister Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji powołując się na art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji wyjaśnił, że warunkiem wypłaty dofinansowania, o którym mowa w art. 26a ust. 1 ww. ustawy, jest złożenie przez pracodawcę stosownego wniosku w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy oraz miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych w terminie do dnia 20 miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy. W uzasadnieniu decyzji Minister Polityki Społecznej wyraził przy tym pogląd zbieżny ze stanowiskiem Prezesa Zarządu PFRON, iż terminy do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania oraz przesłania informacji (INF-D) są terminami materialnoprawnymi, a zatem nieprzywracalnymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono ponadto, że jeżeli informacja lub wniosek nie zostaną złożone w przewidzianej formie i we wskazanym ustawowo terminie, to bez względu na taki stan rzeczy, skutkiem jest odmowa wypłaty dofinansowania. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał jednocześnie umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia miesięcznej informacji. W ocenie Ministra, Prezes PFRON nie był bowiem władny, aby przywrócić termin materialnoprawny, gdyż kompetencji władczych w postępowaniu administracyjnym nie można domniemywać. Zdaniem organu odwoławczego nie ma zatem w sprawie zastosowania art. 58 Kpa. Oznacza to, że postępowanie w sprawie należało umorzyć. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. spółka z o.o. Z. złożyła do Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji podniosła, że stanowisko organów dotyczące materialnoprawnego charakteru terminów określonych w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji jest niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organy powinny przywrócić określony w powyższym przepisie termin do złożenia wniosku ze względu na to, iż uchybienie terminowi było spowodowane wystąpieniem niezależnej od strony siły wyższej, trudnej do przezwyciężenia. Skarżąca spółka zarzuciła organom także naruszenie przepisu art. 9 Kpa, ze względu błędne poinformowanie strony o przysługujących jej uprawnieniach. Odpowiadając na skargę, Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że w przesłanej do Sądu przez organ decyzji pierwszoinstancyjnej nie oznaczono organu administracyjnego wydającego decyzję. Z decyzji wydanej w pierwszej instancji nie wynika także, kto podpisał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W związku z powyższym, w ocenie Sądu warto podnieść kwestię dotyczącą akt administracyjnych przekazywanych Sądowi przez organ administracji publicznej wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Akta te powinny być kompletne. Odzwierciedlają bowiem przebieg postępowania administracyjnego. Po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego akta sprawy zwracane są organowi, który je Sądowi przekazał. Wskazane zatem jest, aby akta te składały się z oryginalnych dokumentów, a nie ich kopii, które bywają nieczytelne i utrudniają rozpoznanie sprawy. Mogą niekiedy świadczyć o tym, że w trakcie postępowania administracyjnego nie dokonano szeregu istotnych dla sprawy czynności. Skoro Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych i ocena ta dokonywana jest na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, to zdaniem Sądu, co do zasady ocena ta dokonywana być powinna na podstawie oryginalnych dokumentów, a nie ich światłokopii. Powyższe uwagi są o tyle istotne, iż w przedmiotowej sprawie Sąd dwukrotnie zwracał się do organu na podstawie art. 48 p.p.s.a. o przesłanie przez organ oryginałów akt administracyjnych, w tym w szczególności zwrotnych potwierdzeń odbioru wydanych decyzji. Abstrahując od powyższych uwag Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie organy uchyliły się od merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę za sierpień 2005 r. (INF-D). Bezpodstawnie przyjęły, że w sprawie nie należy stosować przepisu art. 58 Kpa. W konsekwencji, zakończyły postępowanie administracyjne w sprawie o przywrócenie terminu orzeczeniem formalnym, za jakie należy uznać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 Kpa, a także odmówiły Spółce prawa do wypłaty dofinansowania na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy. Podstawą takiego działania było założenie, iż terminy do przesłania informacji i wniosku, o których mowa w art. 26c ust. 1 i 2 ustawy, mają charakter materialnoprawny i wobec tego nie podlegają przywróceniu w trybie art. 58 Kpa. Z dyspozycji art. 26a ust. 1 ustawy wynika, że pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez PFRON, o której mowa w art. 26b ust. 1, przysługuje ze środków PFRON wypłacane raz na dwa miesiące miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń tych pracowników. W myśl natomiast art. 26c ust. 1 ustawy pracodawca, o którym mowa w art. 26a, składa do PFRON w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy - miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz pracowników niewidomych, a w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy - wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące. Wniosek ten składa się przez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego, jednocześnie pobiera się drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku. Organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o art. 105 Kpa. Uznał bowiem, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zauważyć zatem w tym miejscu należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy, z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu. Może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie było jednak podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do przesłania informacji i wniosku, o których mowa w art. 26c ust. 1 i 2 ustawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia organy wskazywały na brak ustawowej przesłanki do wydania postanowienia w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu z uwagi na jego materialnoprawny charakter. Uznały w konsekwencji, że nie były władne wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w tymże przedmiocie. Podkreślić w tym miejscu należy, że brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Jeżeli zatem w toku dokonywania ustaleń faktycznych organ prowadzący postępowanie dojdzie do przekonania, że okoliczności sprawy uniemożliwiają jej merytoryczne rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem strony, to wówczas powinien odmówić przywrócenia terminu wskazanego we wniosku, nie zaś umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany został nadto pogląd o wadliwości - w świetle art. 45 ust. 3a ustawy w związku z art. 69 Konstytucji RP - stanowiska organów administracji publicznej co do oceny charakteru terminu do przesyłania informacji i wniosku, o których mowa w art. 26c ust. 1 i 2 ustawy, a przede wszystkim wpływu, jaki wywiera naruszenie tych terminów na uprawnienia przysługujące pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne. Nie budzi natomiast wątpliwości, że wniosek o przywrócenie terminu powinien być rozpatrzony merytorycznie, na postawie art. 58 Kpa w związku z art. 26c i art. 45 ust. 3a ustawy (por. wyrok NSA z 30 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 401/05, niepubl.). Należy ponadto zauważyć, że istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 Kpa polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy (w tym przypadku Minister Polityki Społecznej) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu, działania Ministra Polityki Społecznej oraz Prezesa Zarządu PFRON dotknięte są wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 Kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Są one również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 Kpa. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organy wymogu zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Wymóg ten ciąży na organach zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady czynnego udziału stron miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Niewywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązków nałożonych na mocy art. 10 § 1 Kpa mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 Kpa, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia, brak jest informacji o zapoznaniu zobowiązanego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że naruszona została - zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ pierwszej instancji - jedna z podstawowych zasad postępowania, wyrażona w art. 10 § 1 Kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu, naruszenie przez Ministra Polityki Społecznej oraz przez organ pierwszej instancji przepisów art. 105 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.