II SA/Wr 451/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Andrzej Cisek Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego, wszczętego w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę zbiornika szamba oraz pozwolenia na jego użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej 500 zł kosztów postępowania przed sądem administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W związku z wnioskiem skarżącej – L. S., w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania bezodpływowego zbiornika na ścieki, na działce nr [...] w L. przy ulicy L. [...]. W toku postępowania ustalono, że współwłaściciele wskazanej działki – Z. B. i J. B. wybudowali na niej zbiornik na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie to zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r., na mocy której inwestorom nakazano uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tych urządzeń w terminie do dnia [...] r. i określono dokumenty jakie należy przedłożyć organowi administracji architektoniczno - budowlanej wraz ze stosownym wnioskiem. W wyniku rozpoznania odwołania L. S., organ drugiej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że wdrożona przez organ pierwszej instancji procedura legalizacyjna na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest co prawda prawidłowa, ale nałożone w jej ramach obowiązki nie powinny polegać na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, bowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zbiornika powinno nastąpić po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a nie – w jej ramach. Pismem z dnia [...] r. inwestorzy – Z. B. i J. B. zwrócili się do Starosty W. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bezodpływowego zbiornika ścieków na działce nr [...] w L. przy ulicy L. [...] . W toku ponownie podjętych czynności procesowych przez organ pierwszej instancji, a w szczególności w trakcie oględzin zbiornika w dniu [...] r., właścicielka sąsiedniej nieruchomości wyraziła przypuszczenie, iż zbiornik jest nieszczelny i dlatego do użytkowanego przez nią budynku przedostają się ścieki powodujące zawilgocenie ścian i ich pękanie. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji stwierdził podczas kontroli zbiornika, że jest on remontowany – opróżniono go, wykonano na ścianach tynki cementowe z warstwą izolacyjną. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał Z. B. i J. B., na podstawie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, doprowadzenie zbiornika do właściwego stanu technicznego poprzez jego uszczelnienie, przeprowadzenie próby szczelności i dostarczenie protokołu potwierdzającego sprawność techniczną i przydatność użytkową zbiornika. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej L. S., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stwierdzono, że przedmiotem postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz przedmiotem samej decyzji jest stan techniczny zbiornika na nieczystości ciekłe, zlokalizowanego w L. przy ulicy L. [...], działka nr [...]. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego postępowanie to nie wykazało, że istnieją podstawy do ustalenia złego stanu technicznego zbiornika, przez co brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w tym zakresie, w związku z czym postępowanie powyższe należało umorzyć. Jednakże, jak wskazano w dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia organ drugiej instancji, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w zakresie stanu technicznego zbiornika nie oznacza zakończenia sprawy w przedmiocie jego budowy, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie budowy zbiornika zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji i powinno zostać zakończone zgodnie z normami postępowania administracyjnego i prawa budowlanego. Na zakończenie dalszych czynności procesowych organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] r. w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę zbiornika szamba w L. przy ulicy L. [...], działka nr [...] , oraz postępowanie wszczęte przez Starostę W. (w przedmiocie którego kompetencje przejął organ nadzoru budowlanego w związku ze zmianą ustawy – Prawo budowlane, po dniu 11 lipca 2003 r.), na wniosek z dnia [...] r. J. i Z. B. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zbiornika szamba w L. przy ulicy L. [...], działek nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestorzy dostarczyli projekt budowlany wraz z oceną stanu technicznego zbiornika, protokół z próby jego szczelności oraz inwentaryzację geodezyjną podwykonawczą. Ponadto organ ustalił, że zbiornik nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, a przedstawione dokumenty potwierdzają wykonanie go zgodnie ze sztuką budowlaną i przy spełnieniu wymagań techniczno-użytkowych i z tego też względu uznano postępowanie w sprawie wybudowania zbiornika za bezprzedmiotowe. Ponadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji podniesiono, że rozstrzygnięcie w zakresie samowoli budowlanej stanowi przyczynę podjęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jednak organ pierwszej instancji uznał, że bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe przy budynku mieszkalnym jest urządzeniem, które nie wymaga pozwolenia na użytkowanie, a jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ze względu na to, że inwestorzy dostarczyli komplet dokumentów, które potwierdzają przydatność użytkową zbiornika niewymagającego pozwolenia na użytkowanie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W ustawowo zakreślonym terminie decyzja została oprotestowana przez skarżącą – L. S., która podniosła, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem, gdyż sporny zbiornik zlokalizowany jest w zbyt bliskiej odległości od granicy nieruchomości do niej należącej, jest nieszczelny – przez co zagraża zdrowiu, mieniu i środowisku, a ponadto na jego eksploatację inwestor winien uzyskać pozwolenie na użytkowanie, jako, że jest to obiekt z cegły i z betonu. Ponadto skarżąca podniosła szereg kwestii, które pojawiły się w toczącym postępowaniu, w tym rzetelność projektu podwykonawczego sporządzonego przez osobę uprawnioną. W dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie administracyjne winno respektować zasady przewidziane w przepisach prawa materialnego, jak również w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie działał zgodnie z przepisem art. 62 k.p.a., w świetle którego w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie administracyjne dotyczące więcej niż jednej strony. Organy nadzoru budowlanego działają na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), do przestrzegania której są bezwzględnie zobowiązane. W badanej sprawie organ odwoławczy stwierdza, iż pomimo uchybień co do postanowień prawa materialnego, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w toku postępowania, osiągnięto zamierzony cel i w pełni wyjaśniono sprawę budowy zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr [...] przy ulicy L. [...] w L.. Wynika to z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wskazuje, zdaniem organu, iż inwestorzy dostarczyli projekt budowlany wraz z oceną stanu technicznego zbiornika, wykonaną przez osobę uprawnioną, przy czym uprawnienia te, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie zostały podważone w trybie art. 97 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; protokół z próby szczelności zbiornika oraz inwentaryzację geodezyjną podwykonawczą. Ponadto w toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił ostatecznie, że wybudowany zbiornik nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz, że został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i spełnia wymagania techniczno – użytkowe. W ocenie organu odwoławczego ustalenie tych okoliczności oraz zgromadzenie dowodów na ich poparcie, czyni ostatecznie zadość całej procedurze określonej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., w którym weszły w życie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie znajduje uzasadnienia dalsze prowadzenie postępowania w sprawie , a co za tym idzie organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie do kwestii umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zbiornika, organ podał, iż należy zauważyć, że przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jedynie co do obiektów budowlanych. Bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem kanalizacyjnym, obsługujący budynek mieszkalny stanowi w świetle przepisów Prawa budowlanego urządzenie, którego użytkowanie nie wymaga uzyskania przez inwestora stanowiska właściwego organu, jakim jest udzielenie przez niego pozwolenia na użytkowanie. Z tego też względu postępowanie organu nadzoru budowlanego w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a więc umorzenie postępowania jest w pełni uzasadnione. Organ drugiej instancji ustosunkowując się do wniesionego odwołania stwierdził, że zarzuty w nim zawarte nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materialne dowodowym. Jak ustalił organ pierwszej instancji otwór rewizyjny w zbiorniku znajduje się w odległości 5,20 m od ściany zewnętrznej budynku należącego do skarżącej, czego dowodzi zgromadzony materiał dowodowy sprawy. Ponadto ustalono, że wspomniany zbiornik jest szczelny (pismo z dnia [...] r. uprawnionego kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno – budowlanej – K. G.). W konsekwencji organ drugiej instancji podkreślił, iż kwestie podnoszone przez skarżącą pozostają bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Stwierdzenie, iż wykonana dokumentacja budowlana jest nierzetelna, nie może być obronione, tym bardziej, że właściwy w tym zakresie organ orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej K. G. (decyzja Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej – Polska Izba Inżynierów Budownictwa z dnia [...] r. nr [...]). Organ odwoławczy po ponownej analizie sprawy stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania uregulowań zawartych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie organu odwoławczego nie jest wymagane w niniejszej sprawie prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego. W badanym przypadku zastosowanie przez organ regulacji wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a., doprowadziłoby jedynie do wydania przez organ pierwszej instancji takiego samego rozstrzygnięcia. Bezcelowe jest również podjęcie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia uchylającego i umarzającego postępowanie organu pierwszej instancji, skoro organ ten skarżoną decyzją podjął właśnie takie rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewódzkiego D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], ponieważ jej zdaniem decyzja ta jest niezgodna z obowiązującym prawem oraz faktami, albowiem zaskarżona decyzja uczyniła z samowoli budowlanej szamba urządzenie na które nie jest wymagane pozwolenie, ani na budowę ani na użytkowanie. W związku ze skargą D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, co musi prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "u.p.s.a." – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, przedmiotem skargi w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy dwupunktową decyzję organu pierwszej instancji, w wyniku rozpoznania odwołania K. S. od tej decyzji. Trzeba przypomnieć, że decyzją organu pierwszej instancji zostały w istocie umorzone dwa postępowania, prowadzone przez kompetentne organy budowlane, tj. postępowanie w zakresie pozwolenia na użytkowanie zbiornika na nieczystości płynne i postępowanie w sprawie wybudowania szamba bez pozwolenia na budowę Oczywiście przedmiotem obu postępowań był ten sam zbiornik. Kwestię budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia regulują art. 55 i n. Prawa budowlanego, przy czym w art. 59 ust. 7, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ostatecznej, ustawodawca w sposób jednoznaczny zadecydował, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tym samym trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zaprezentowanym w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, iż organ pierwszej instancji mógł prowadzić kontrolowane postępowanie w trybie art. 62 kpa, w myśl którego w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Nadto nie sposób podzielić stanowiska organów, że w sposób nie budzący wątpliwości, sporny zbiornik odpowiada przepisom techniczno-budowlanym. Taką tezę wywiódł organ pierwszej instancji z doręczonej przez inwestorów ekspertyzy rzeczoznawcy K. G.. Natomiast, na podstawie tego samego stanu faktycznego w sprawie dwukrotnie wypowiedział się mgr inż. A. J., który wydał opinię techniczną, zamieszczoną na k. 85 i n. akt administracyjnych, w której napisał "technologia uszczelniania zbiornika przy której użyto szklanej wody i ściany pokryto avizolem nie zapewnia szczelności, ponieważ jest mało prawdopodobne aby ściany zbiornika były suche, gdyż epasit był używany ponad 12 lat. Według autora należało użyć technologii epasit 2000, która polega na tym, że wskazane jest aby ściana była wilgotna ale nie mokra, drugą technologię prezentuje A. Budując budowlę bez pozwolenia inwestor powinien być świadomy, że poniesie koszty finansowe na rozebranie tego obiektu..." Następnie w związku z pismem PINB ten sam specjalista napisał (k. 89), że przy badaniu szczelności zbiornika popełniono błędy: nie wypełniono zbiornika wodą do pełna a tylko do głębokości 1,66 m a zbiornik ma głębokość 2,10 m, tym bardziej, że wodę można było pobrać z rzeki Odry. Wlot do zbiornika nie został zabezpieczony przed niekontrolowanym uzupełnieniem cieczą, powinny być założone plomby. Nadto w piśmie wskazano, iż brak także projektu budowlanego wraz z obliczeniami konstrukcyjnymi, o czym mają świadczyć błędy przy wyliczaniu objętości zbiornika. W końcowej części autor pisma powołuje się w omówionym zakresie na literaturę fachową (k. 89). Dokumenty te, dołączone na żądanie organu odwoławczego, nie zostały omówione i ocenione ani przez ten organ, ani przez organ pierwszej instancji. Wskazać dodatkowo trzeba, iż szambo, czyli zbiornik na nieczystości płynne ze swej istoty wymaga rygorystycznego stosowania zasad prawidłowej eksploatacji, jest to okoliczność niezwykle ważka z uwagi na wymogi ochrony środowiska. W tym konkretnym przypadku należy jeszcze podnieść fakt, iż jak wynika z mapy sytuacyjnej, zbiornik został usytuowany bardzo blisko tak granicy działek, jak i budynku skarżącej, co może (w przypadku wystąpienia nieprawidłowości) skutkować znaczną uciążliwością dla prawidłowego korzystania z należącej do skarżącej nieruchomości budynkowej. Okoliczność prawidłowej oceny wiarogodności opinii K. G. jest tym bardziej istotna, iż sądowi z urzędu wiadomym jest, że decyzje wydane w sprawie jego odpowiedzialności zawodowej zostały nieprawomocnie (na dzień rozprawy) wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reasumując, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.s.a.