II SA/Rz 116/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 116/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej: SKO / stwierdziło nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] września 2004 r., znak: [...] w części ustalającej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu własnej decyzji SKO wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego podyktowane było tym, że decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w pkt 2 ustalała dla A. S.A. opłatę roczną /coroczną/ płatną w kolejnych latach zajmowania pasa drogowego przez przyłącze energetyczne wykonane do działki nr ewid. 946/4 położonego w m. J. Zdaniem SKO ustalenie opłaty corocznej rażąco naruszało art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu tego przepisu ustalonym nowelizacją ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. /Dz.U. Nr 200, poz. 1953/. Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza art. 40 ust. 5 do noweli z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie innych ustaw /Dz.U. nr 179, poz. 1486/ nie dawały podstaw do naliczania opłat corocznych z tytułu zajęcia pasa drogowego, zatem ustalenie takiej opłaty w decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych musi być traktowane jako naruszenie skutkujące nieważnością tej części decyzji. Na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Prokurator Rejonowy. W skardze skierowanej do Sądu zarzucił decyzji SKO naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 204 z 2004 r., poz. 2086 z późn.zm./ i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że decyzja SKO narusza prawo, gdyż przyjmuje niemożność ustalenia opłat corocznych w przypadku zajęcia pasa drogowego, a z treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika, że taka opłata może być ustalana. Potwierdzeniem tego sposobu argumentacji ma być zdaniem Prokuratora nowela ustawy o drogach publicznych z 29 lipca 2005 r. /Dz.U. nr 179, poz. 1486, która w sposób jednoznaczny określa tryb i zasady pobierania opłat corocznych za zajęcie pasa drogowego pod budowę urządzeń infrastruktury. Z tych powodów Prokurator Rejonowy uznał skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Uwzględnienie skargi jest konsekwencją treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: prawo o p.s.a., zgodnie z którym Sąd sprawując kontrolę działań administracji nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Uchylenie decyzji SKO jest efektem uznania przez Sąd, że decyzja ta jest przedwczesna. Organ wydał ją bez ustalenia w jakiej części wnioskodawca domagał się uchylenia decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych. Posłużę się we wniosku określeniem "w części przyznającej Zarządowi Dróg Powiatowych uprawnienia do pobierania opłat rocznych" nie precyzuje zakresu żądania, gdyż decyzja tegoż Zarządu w swojej osnowie nie ustala opłat rocznych. Sugestia do pobierania takich opłat wynika z pouczenia zamieszczonego w końcowej części decyzji, jednak przedmiotem oceny co do zgodności z prawem może być sentencją decyzji lub niekiedy uzasadnienie. Nigdy takiej ocenie nie mogą podlegać inne elementy decyzji. Zatem w rozpoznawanej sprawie SKO powinno ustalić czego dotyczy wniosek. Zdaniem Sądu pkt 2 /zresztą mylnie oznaczony/ decyzji zawiera sposób obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tym wyliczeniu pojawia się opłata roczna jako podstawa do wyliczenia opłaty za faktycznie zajęty okres 95 dni. Z tej części decyzji nie wynika jednak by A. S.A. miał uiszczać opłatę coroczną. Z tego też powodu organ prowadząc postępowanie nadzorcze powinien ustalić najpierw jakiej opłaty konkretnie ma dotyczyć żądanie stwierdzenia nieważności, gdyż opłata ustalona za 95 dni faktycznego zajęcia pasa drogowego nie narusza przepisów prawa, a decyzja SKO obejmuje swoim rozstrzygnięciem całość decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych odnoszącą się do opłat. Należałoby uznać, że wadliwie jest ustalona także opłata za 95 dni zajęcia pasa drogowego przez A. S.A., a to wymagałoby wykazania na czym ta wadliwość miałaby polegać. SKO ustalając zakres postępowania nadzorczego ma mieć na względzie pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja rażąco narusza przepis prawa, a nie jego interpretacja. Sąd zdaje sobie sprawę, że art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych do chwili wejścia w życie zmian przyjętych nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. /Dz.U. nr 179, poz. 1486/ wobec swej niejednoznaczności mógł prowadzić do różnych interpretacji. Jednak stwierdzenie tego faktu nie daje podstaw do stawiania znaku równości pomiędzy naruszeniem rażącym przepisów prawa jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszeniem, które polega na odmiennej wykładni przepisu, jeżeli może on być różnie interpretowany jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd zwraca uwagę również na potrzebę ustalenia czy w sprawie będącej przedmiotem skargi w ogóle pojawia się problem rozbieżnej interpretacji pojęcia "opłata roczna". Stanowisko takie Sąd prezentuje mając na uwadze pogląd SKO w sprawie skutków normatywnych nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Dla Sądu jest oczywiste, że dopiero wejście w życie określonych regulacji prawnych pociąga za sobą skutek prawny. Dlatego stanowisko Prokuratora co do możliwości ustalenia opłat corocznych na podstawie przepisów obowiązujących do noweli z 29 lipca 2005 r. wydaje się być zbyt literalne i nie znajduje oparcia w obowiązujących regułach wykładni przepisów prawnych. Reasumując Sąd stwierdza, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło ze względów procesowych wobec niewyjaśnienia zakresu żądania wnioskującego o kontrolę decyzji w trybie nadzorczym. Organ prowadząc postępowanie ma ustalić ten zakres, a potem dokonać oceny żądania z punktu widzenia argumentów wskazanych w uzasadnieniu wyroku i rozważyć czy spełnione są przesłanki do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zwłaszcza w kontekście, że ostateczna decyzja podlega ochronie prawnej i jej wyeliminowanie z obrotu prawnego jest możliwe tylko przy restrykcyjnym interpretowaniu przesłanek niosących ze sobą taki skutek. Z tych powodów Sąd orzekł jak na wstępie mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) prawa o p.s.a.