I OSK 1707/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Małgorzata Borowiec Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 1034/04 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adw. E. S. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł, wraz z należnym podatkiem od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 1034/04, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia 7 września 2004 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał A. S. zasiłek celowy na leki w wysokości 272,27 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż po rozpatrzeniu wniosku A. S. i przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, iż jest on inwalidą II grupy, na stałe leczy się w poradni zdrowia psychicznego i wymaga systematycznego przyjmowania leków. Podano, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty w kwocie 281,29 zł. W związku z tym - powołując się na stosowne przepisy ustawy o pomocy społecznej - przyznano wnioskowane świadczenie. Od decyzji tej odwołał się A. S., wnosząc o zmianę jej uzasadnienia, poprzez dopisanie, iż odwołujący się leczy się także w poradniach: neurologicznej, urologicznej, laryngologicznej i u lekarza rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz doktryny prawa administracyjnego, uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnieniem rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Nie stanowi ono jednak części rozstrzygnięcia decyzji. Podano, iż odwołanie służy od decyzji rozumianej jako rozstrzygnięcie sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. Zatem w odwołaniu mogą być podnoszone zarzuty co do sprzeczności między treścią decyzji a jej uzasadnieniem, ale nie jest dopuszczalne zaskarżenie w drodze odwołania wyłącznie uzasadnienia decyzji. Ponadto brak jest podstawy prawnej do podjęcia decyzji w tym przedmiocie, bowiem art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera enumeratywnie wymienione rodzaje rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy. W związku z tym Kolegium podało, iż nie może zadośćuczynić żądaniu odwołującego się, lecz nie kwestionuje jego prawa do leczenia się we wskazanych specjalistycznych poradniach lekarskich. Na powyższą decyzję skargę wniósł A. S., zarzucając, iż zaskarżona decyzja umyślnie narusza obowiązujące prawo, interes prawny i zasady współżycia społecznego i wniósł o jej uchylenie. Domagał się nakazania Dyrektorowi MOPS w [...] usunięcia z wydanej decyzji z dnia 7 września 2004 r. wszelkich informacji i danych, iż skarżący leczy się stale w poradni zdrowia psychicznego oraz informacji o jego stanie zdrowia i konieczności leczenia się w W.Z.L.P. w [...]. Skarżący zarzucił, iż w przedmiotowej decyzji Dyrektor MOPS w [...] umyślnie ujawniła, iż jest on stale leczony psychiatrycznie w celu dyskryminacji skarżącego poprzez stworzenie "stereotypu" o pejoratywnym i pogardliwym zabarwieniu, podkreślającego odmienność i niższość intelektualną chorego psychicznie oraz podniósł, iż nigdy nie wyraził zgody, aby poufne i chronione informacje o jego stanie zdrowia Dyrektor MOPS w [...] ujawniła w wysyłanych na zewnątrz pismach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podano, iż zaskarżona decyzja została doręczona wyłącznie stronie, a w związku z tym nie została upubliczniona. Ponadto wskazano, iż prawo oraz obowiązek organów pomocy społecznej do przetwarzania danych dotyczących stanu zdrowia wynika z art. 100 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o dyskryminacji, gdyż skarżący otrzymał świadczenie w formie i wysokości jakiej się domagał, a stan jego zdrowia miał wpływ na pozytywne załatwienie wniosku. Wskazano, iż obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym stanu zdrowia, wynika z przepisów art. 7 i 77 kpa, zaś obowiązek szczegółowego uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Uznał jednocześnie za słuszny zarzut skarżącego, że w decyzji o przyznaniu zasiłku celowego organy nie powinny ujawniać faktu leczenia się przez stronę w poradni zdrowia psychicznego, gdyż art. 100 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zezwala na przetwarzanie danych osób korzystających ze świadczeń dotyczących między innymi ich stanu zdrowia, ale tylko w zakresie niezbędnym do przyznawania i udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto przy interpretacji tego przepisu należy mieć na względzie zapis zawarty w ust. 1 powołanego art. 100, który stanowi, iż w postępowaniu w sprawie ze świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W świetle tych zapisów nie można uznać, aby w kwestionowanej przez skarżącego decyzji istniała konieczność tak szczegółowego określania stanu zdrowia skarżącego i zakresu jego leczenia. Za niesłuszne uznał Sąd powoływanie się przez Kolegium na przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.), gdyż przepis ten jest skierowany do osób wykonujących czynności wynikające z tej ustawy, a nie z ustawy o pomocy społecznej, a ponadto zwalnia on z obowiązku zachowania w tajemnicy wszystkiego, o czym osoby te powezmą wiadomość w związku z wykonywaniem tych czynności w stosunku między innymi do organów administracji samorządowej co do okoliczności, których ujawnienie jest niezbędne do wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej, przepis ten jednak nie upoważnia organów samorządowych do ujawnienia powziętych w ten sposób informacji. Podniesiono ponadto, że o ile w odczuciu skarżącego fakt ujawnienia danych co do jego stanu zdrowia narusza jego dobra osobiste, to może on wystąpić ze stosownym roszczeniem o naruszenie dóbr osobistych na drodze powództwa cywilnego. Natomiast wskazane uchybienie nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania jeśli stwierdzi, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takiego wpływu nie sposób się dopatrzyć, gdyż organ w pełni uwzględnił żądanie strony co do przyznania mu świadczenia w postaci zasiłku celowego, a w tym stanie rzeczy uchylenie zaskarżonej decyzji mogło by działać na niekorzyść strony, co narusza art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro bowiem zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, to organ pomocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydałby decyzję w ramach uznania administracyjnego i nie miałby zatem obowiązku ponownego przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazano ponadto, że sąd administracyjny bada jedynie zgodność zaskarżonych decyzji z prawem i to tylko w zakresie określonym w art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest natomiast uprawniony - jak domaga się tego skarżący - do nakazania organowi usunięcia wskazanych sformułowań z uzasadnienia decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lipca 2006 r., wniósł A. S.. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a w szczególności: naruszenie art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie skargi w zakresie wniosku o uchylenie uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz art. 145 tej ustawy przez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu uzasadnienia decyzji organu I instancji, oraz decyzji organu II instancji. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadniczym problemem dla oceny niniejszej sprawy jest ocena możliwości zaskarżenia uzasadnienia decyzji ponieważ kwestia ta nie jest uregulowana bezpośrednio ani w przepisach KPA, ani w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość taka spotyka się na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych z aprobującym stanowiskiem (por. wyrok NSA z 29 maja 1998 r., sygn. I SA 1896/97). Podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 KPA), będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu (por. J. Zimmermann: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienia, Warszawa 1981, s. 134-135; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z 28.6.1982 r. I SA 47/82, "Państwo i Prawo" 1985, z. 1, s. 150). Przyjęcie takiego stanowiska uzasadnia potraktowanie kontroli uzasadnienia jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji uznanie, że sąd uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 161/04 - OSP 2006, nr 2, poz. 15). W tej sytuacji zasadniczym problemem jest ocena skargi wniesionej do WSA w Olsztynie przez A. S . Co prawda zawiera ona wniosek odnośnie uchylenia całej decyzji, jednak z treści jej uzasadnienia, jak również wcześniejszego odwołania wyraźnie wynika, iż niewątpliwie skarżący zmierza do wyeliminowania niekorzystnych dla niego zapisów w uzasadnieniu. Oczywistym jest bowiem, iż sama decyzja jest korzystna dla skarżącego i w tym zakresie nie jest możliwe jej uchylenie, dlatego rozważania czynione w tym zakresie przez Sąd I instancji są niewątpliwie słuszne. Jednak w tej sytuacji na podstawie art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany granicami zaskarżenia jak również zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze winien podjąć rozważania na temat możliwości uchylenia decyzji organu II instancji i uzasadnienia organu I instancji, w tej sytuacji bowiem nie istniało niebezpieczeństwo działania na niekorzyść skarżącego, bowiem decyzja jako taka nie zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego. Niepoczynienie tych rozważań przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest uchybieniem sądu orzekającego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i obowiązującą doktryną w przypadku zawarcia w uzasadnieniu zapisów których treści naruszają podstawowe zasady, na jakich oparte jest postępowanie administracyjne, i w szczególności praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 6 i 7 kpa) możliwe jest zaskarżenie uzasadnienia jeżeli narusza ono przez to prawa strony, jej dobre imię lub utrudnia jej prowadzenie działalności gospodarczej. Zapisy znajdujące się w uzasadnieniu decyzji MOPS-u niewątpliwie należą do wymienionego powyżej katalogu dóbr osobistych, w tym przypadku doszło więc do naruszenia cytowanych powyżej przepisów art. 6 i 7 kpa. Sąd I instancji niezasadnie w tej sytuacji uznał, iż skarżącemu pozostaje jedynie droga postępowania cywilnego i szukanie na niej ochrony naruszonego w uzasadnieniu decyzji dobra osobistego. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie niniejszej jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenia zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia. Wnoszący skargę kasacyjną winien w sposób precyzyjny określić podstawy skargi wskazane w art. 174 P.p.s.a. z uwagi na związanie sądu granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia przez autora wnoszonego środka zaskarżenia, który dla uzasadnienia podniesionej podstawy skargi powinien wskazać, które przepisy ustawy, oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) zostały przez Sąd I instancji naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braków w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Podobnie w przypadku, gdy wskazanie w podstawie kasacyjnej naruszonego przepisu poprzedzone zostało sformułowaniem "w szczególności" Sąd nie jest uprawniony by domniemywać jakie są intencje autora skargi kasacyjnej i samodzielnie ustalać jakim jeszcze innym przepisom miałoby uchybiać zaskarżone orzeczenie. W takiej sytuacji, nie stwierdzając z urzędu przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania tylko do przepisów wskazanych wprost w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. W sprawie niniejszej powołując się na podstawę skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, "w szczególności" art. 134 i art. 145 P.p.s.a. Oba wskazane artykuły dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne - artykuł 134 zawiera dwa paragrafy, natomiast art. 145 podzielony został na dwa paragrafy, z których pierwszy zawiera trzy ustępy, w tym pierwszy oznaczony literowo. Brak precyzyjnego określenia naruszonej normy prawnej uniemożliwiał Sądowi ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Nie mogło także odnieść zamierzonego skutku posłużenie się przy wskazywaniu naruszonych przez Sąd I instancji przepisów sformułowaniem "w szczególności", bowiem Sąd nie mógł samodzielnie ustalać jakim jeszcze przepisom - w ocenie autora skargi kasacyjnej - miałoby uchybiać zaskarżone orzeczenie. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego uznany być musiał za chybiony, bowiem podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stanowić mogą jedynie przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie były stosowane przez Sąd I instancji, więc ich naruszenie nie mogło mieć miejsca. Z powyższych względów skargę kasacyjną jako niemającą uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art.184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).