II SA/Kr 129/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skarg G. B. i L. B. oraz R. G. i Z. G. na decyzję Wojewody z dnia 16 grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia 3.10.2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. i, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 poz. 2016 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpoznaniu wniosku H. G. -zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącz energii elektrycznej, wody, gazu ziemnego) na nieruchomości położonej w S. a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. jako dz. ewid. 1, 2. Utrzymująca w mocy tę decyzję - decyzja Wojewody była przedmiotem kontroli dokonanej przez tut. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Kr 128703. Następnie decyzją nr [...] r., z dnia [...].11.2002 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpoznaniu wniosku H. G. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wjazdu na działkę z drogi powiatowej nr "A", zbiornika szambo wraz z odprowadzaniem ścieków oraz śmietnik co stanowi "uzupełnienie do pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego nr [...] z dnia 03/10/2002 r." na nieruchomości położonej w S. a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. jako dz. ewid. 1, 2. Odwołanie G. i L. B. oraz R. i Z. G. od decyzji nr [...] r., z dnia [...].11.2002 r. nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia 16.12.2002 r., (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu, że realizowane obiekty są zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. gdyż działki na których ma być realizowana inwestycja znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, zagrodową oraz usługi z dopuszczeniem rzemiosła nieuciążliwego, zieleni urządzonej, infrastruktury technicznej i komunikacji. Teren ten oznaczony jest symbolem 2MU. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a Inwestorka wykazała się w sposób wystarczający posiadaniem prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. Zastrzeżenia zawarte w odwołaniu a dotyczące braku wszczęcia postępowania czy też wadliwie, zdaniem skarżących przyjętego przez organ I instancji trybu postępowania są nieuzasadnione. Jak wynika z akt dotyczących zamierzenia budowlanego pn. obiekt handlowo-usługowy wraz z infrastrukturą, postępowanie w sprawie tej inwestycji zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 12.09.2002r. Zaskarżona decyzja obejmuje wjazd na działkę, zbiornik na ścieki oraz śmietnik, są to więc obiekty będące częścią inwestycji stanowiącej budowę obiektu handlowo - magazynowego. Należy więc uznać, że są one objęte wszczęciem postępowania w sprawie budowy obiektu handlowo - magazynowego. Niezależnie od powyższego należy dodać, że organ odwoławczy nie dopatrzył się aby realizacja tych obiektów naruszała interesy stron odwołujących. W treści odwołania również skarżący nie wskazują w jakim, ich zdaniem zakresie inwestycja narusza ich prawa. Zaskarżona decyzja dotyczy obiektów, których realizacja jest niezbędna do uznania, iż inwestycja obiektu handlowo - magazynowego po zrealizowaniu będzie mogła być użytkowana w sposób prawidłowy i nie zagrażający środowisku. Nie jest to jednak decyzja o której mowa w art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo niezbyt szczęśliwej redakcji zaskarżonej decyzji mówiącej, iż obiekty objęte pozwoleniem stanowią "uzupełnienie do pozwolenia na budowę", należy jednak uznać, że chodzi tu o uzupełnienie inwestycji o grupę obiektów, a nie o uzupełnienie decyzji administracyjnej. Obiekty te stanowią odrębną inwestycję mogąca samodzielnie funkcjonować, objęte odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę, niezbędne jednak dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji docelowej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli G. i L. B. Wprawdzie przedmiot skargi określili jako skargę "na decyzją Wojewody z dnia 16.12.2002 roku w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].11.2002 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wjazdu na działkę z drogi powiatowej nr "A", zbiornika szambo wraz z odprowadzeniem ścieków oraz śmietnika stanowiącego uzupełnienie do pozwolenia na budowę obiektu handlowo-magazynowego", to nie mniej jednak z uzasadnienia skargi wynika, że jej przedmiotem jest decyzja Wojewody z dnia 16.12.2002 r., (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] r., z dnia [...].11.2002 r. (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wjazdu na działkę z drogi powiatowej nr "A", zbiornika szambo wraz z odprowadzaniem ścieków oraz śmietnik. W uzasadnieniu podnieśli, że w trakcie postępowania odwoławczego Urząd Wojewódzki wystąpił do Urzędu Gminy o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie sprawy odprowadzenia ścieków z obiektu kubaturowego oraz lokalizacji miejsca, gdzie będą gromadzone odpadki stałe, a nadto rozwiązania sprawy wjazdu na działkę z drogi publicznej (pismo z dnia 12.11.2002). W między czasie Urząd Gminy wydał decyzję o nr [...] z dnia [...].11.2002 stanowiącą uzupełnienie do pozwolenia na budowę obiektu handlowo-magazynowego, a dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wjazdu na działkę z drogi powiatowej nr "A", zbiornika szambo wraz z odprowadzeniem ścieków oraz śmietnika stanowiącego uzupełnienie do pozwolenia na budowę obiektu handlowo-magazynowego. Przedmiotowa decyzja została wydana na wniosek inwestora H. G. z dnia 05.11.2002 roku. W sprawie tej nie było wszczęte żadne postępowanie, strony zainteresowane nie były dopuszczone do udziału w sprawie i nie została wydana odrębna decyzja wzizt. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obiektu handlowo-magazynowego jest decyzją niekompletną, przede wszystkim dlatego, że nie zawiera rozstrzygnięcia co do zbiornika fekalnego. Wydanie w sprawie tego samego obiektu dodatkowej decyzji, jest naruszeniem prawa. Decyzja została wydana kilka dni przed sformułowaniem przez Urząd Wojewódzki stanowiska w sprawie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie sprawy odprowadzania ścieków z obiektu oraz lokalizacji odpadków stałych, a nadto sprawy wjazdu na działkę z drogi publicznej (pismo z dnia 12.11.2002 roku). Pozwolenie na budowę obiektu handlowo-magazynowego winno zawierać ustalenia dotyczące obiektów o których mowa w zaskarżonej decyzji. Decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego była wadliwa, a jej poprawianie metodą dodatkowych decyzji należy uznać za niedopuszczalne. Na tę samą decyzję w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Kr 130/03 skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. i Z. G. Zarządzeniem z dnia [...].07.2006 r., Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi R. i Z. G. (sygn. akt II SA/Kr 129/03) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą niniejszą. Skarżący R. i Z. G. nie precyzując żądania skargi podnieśli podobne zarzuty jak skarżący G. i L. B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi w sprawie niniejszej zostały złożone przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargi są uzasadnione bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Na wstępie należy zacząć od pewnej niekonsekwencji organu odwoławczego. Otóż w uzasadnieniu organ ten twierdzi, że jak wynika z akt dotyczących zamierzenia budowlanego pn. obiekt handlowo-usługowy wraz z infrastrukturą, postępowanie w sprawie tej inwestycji zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 12.09.2002 r. Aby zaraz stwierdzić, że obiekty o których mowa w zaskarżonej decyzji stanowią odrębną inwestycję mogąca samodzielnie funkcjonować, objęte odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę, niezbędne jednak dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji docelowej. Jeżeli tak, to jest to inna sprawa administracyjna i winna być objęta postępowaniem zgodnie z regułami kpa. Strona dla zachowania swych praw musi wiedzieć o wszczętym postępowaniu. Zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.o.p.s.a. Po drugie, zgodnie z art. 33 ust. 1. Prawa Budowlanego z 1994 r. ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątkowo w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego. Trudno przyjąć aby wjazd na działkę z drogi powiatowej, zbiornik szambo wraz z odprowadzaniem ścieków oraz śmietnik były obiektami mogącymi samodzielnie funkcjonować skoro jest oczywiste, że obiekty te stanowią infrastrukturę obiektu handlowo - magazynowego, o którym mowa w decyzji nr [...] (znak: [...]) z dnia 3.10.2002 r. Burmistrza Miasta i Gminy S., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego. Krotko mówiąc są przede wszystkim urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym (art. 3 pkt. 7 Prawa Budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę wyżej podniesione okoliczności, a więc zawiadomić strony o wszczęciu postępowania dotyczącego całego zamierzenia inwestycyjnego i po dokonaniu analizy jego zgodności z prawem zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę całego zamierzenia. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 oraz 152 i p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.