VII SA/Wa 776/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. sygn. akt VII SA/Wa 776/06 . UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w ramach siedliska rolniczego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...] gm. [...].. Pozwolenie to wydano na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., załączając do akt wypis z planu, z którego wynika, że teren, na którym ma powstać inwestycja jest oznaczony w planie symbolem "R", tj. grunty rolne, na którym jest dopuszczona zabudowa zagrodowa. Podstawą decyzji Wojewody była ocena, iż wnioskodawca - [...] Park Narodowy (dalej zwany [...]) nie posiadał przymiotu strony w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, nie może zatem wnioskować o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody, podtrzymując też jego stanowisko i argumentację. W szczególności oba organy stanęły na stanowisku, że stroną w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, a przez to stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, może być tylko podmiot odpowiadający warunkom określonym w art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Tymczasem [...] nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego, ponieważ obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji nie wykraczał poza obręb działek inwestora i nie wpływał na sposób zagospodarowania gruntów [...]. [...] złożył skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem, jego zdaniem, na terenach objętych pozwoleniem na budowę obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, a teren ten w planach zagospodarowania oznaczony jest symbolem "Ls", jako las. Zdaniem [...] Wojewoda pominął milczeniem okoliczność, że obszar inwestycji, objęty pozwoleniem na budowę, graniczy z każdej ze stron bezpośrednio z gruntami Skarbu Państwa będącymi w trwałym zarządzie [...] i stanowiącymi las objęty ochroną ścisłą i czynną, a także z gruntami prywatnymi objętymi ochroną krajobrazową w granicach [...]. Powołując się na swoje kompetencje przewidziane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, [...] podjął działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z powodu uznania, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia złożył podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną decyzją. Tak określony przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza granice sprawy, zakreślając jednocześnie kognicję sądu administracyjnego do oceny decyzji formalnej wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W postępowaniu takim badane są jedynie kwestie, które dotyczą legitymacji wnioskodawcy do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, nie zaś zarzuty merytoryczne, podnoszone w skardze, dotyczące niemożliwości wznoszenia zabudowy czy zakresu ochrony gruntów, ponieważ okoliczności te należą do przedmiotu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i badane są dopiero po wszczęciu takiego postępowania. Zaskarżona zaś do Sądu decyzja przesądza jedynie o braku legitymacji strony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie o tym, czy pozwolenie na budowę odpowiada czy też nie odpowiada prawu. Jak wynika zresztą z deklaracji zawartej w decyzji Wojewody, podjęte będzie przez niego z urzędu odrębne postępowanie w sprawie badania legalności pozwolenia budowlanego. Tym samym pozwolenie budowlane będące przedmiotem wniosku [...] o stwierdzenie nieważności tej decyzji będzie przedmiotem merytorycznego badania, tyle że w innym postępowaniu, w którym [...] może być wprawdzie informowany o jego przebiegu, lecz nie jako strona posiadająca określone uprawnienia procesowe. Natomiast odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek [...] organy administracji oparły się na przepisie art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) określającym, kto jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. Przepis ten wprowadzony nowelą Prawa budowlanego w 2003 r. razem z innymi przepisami tej ustawy, a także przepisami równolegle wchodzącej w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zasadniczo zmienia uprawnienia podmiotów, których dotyczą procesy inwestycyjne. Art. 4 Prawa budowlanego stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo budowlane stwarza zatem z jednej strony udogodnienia w zakresie inwestowania, w tym przez ograniczenie wpływu osób trzecich na inwestycję, równolegle nakłada jednak na inwestora oraz projektanta inwestycji obowiązek "zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami", przenosząc przez to na te podmioty ciężar wypełnienia wszystkich obowiązków wynikających z przepisów prawa związanych z inwestycją, przewidując ponadto odpowiedzialność karną i dyscyplinarną tych podmiotów za nieprzestrzeganie prawa. Kwestia udziału w postępowaniu została w nowym Prawie budowlanym zasadniczo zmieniona. Art. 28 k.p.a. (mający w sprawach budowlanych zastosowanie przed zmianą prawa) ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obecnie kształtujący pozycję stron, ustanawia wyjątek od tej ogólnej zasady, stanowiąc, iż "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jednie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. W relacji do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym i przez to nie przewidującym możliwości (zawartej w art. 28 k.p.a.) zgłoszenia żądania "czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Takie zaś żądnie z powołaniem się swoje uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów ustawy o ochronie przyrody złożył [...]. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami mogą być i inne podmioty, niż te, które brały udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. W takim przypadku legitymacja proceduralna obejmuje prawo do złożenia wniosku i przeprowadzenia postępowania, a także prawo do kontroli sądowej wydanej decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce, natomiast wykazanie legitymacji materialnej wymaga od uprawnionego proceduralnie podmiotu wskazania takiego przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes prawny, przy czym, uwzględniając to co wyżej podano o funkcjach art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazany winien zostać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza uprawnienia wnioskodawcy. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego wnioskodawcy we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez wnioskodawcę przepis rzeczywiście został przy wydawaniu pozwolenia budowlanego naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem [...], zgłaszając żądanie eliminacji z obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia na budowę nie wskazał takiego przepisu. Za takie wskazanie nie można bowiem uznać ogólnego przywołania przepisów ustawy o ochronie przyrody, planu zagospodarowania przestrzennego gminy czy też przepisów rozporządzeń wykonawczych. Nieobowiązująca już ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, Nr 100 z późn. zm.) w oparciu o którą [...] podejmował czynności związane z udziałem w tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy przewidywała, że dla obszarów objętych formami ochrony określonymi w art. 13 ust. 1 pkt 1-3 sporządza się i realizuje plan ochrony (art. 13a. ust. 1). Ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 4). Z kolei projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagały uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego (art. 14 ust. 9). Z powyższego wynika, że przepisy prawa przewidywały udział [...] w fazie tworzenia planu, a także możliwość wpływu na określenie sposobu zagospodarowania gruntów położonych na jego terenie przez tworzenie planu ochrony. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, uprawnienia te zostały wykonane, gdyż plan powstał z udziałem [...]. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) zawiera samoistne regulacje związane z działalnością parków narodowych. W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się m.in. budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 1). Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie mają jednak charakteru bezwzględnego, gdyż "nie dotyczą (...) wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego" (ust. 2 pkt 5). Samo więc ogólne powołanie się na przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie zakazów wznoszenia zabudowy nie mogło skutkować wykazaniem okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tego samego powodu przywołanie w skardze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego, zmieniające rozporządzenie z dnia [...] stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego, wśród licznych zakazów wymienionych w § 5 nie wymienia zakazu zabudowy na obszarze Parku. Samo więc powołanie wymienionych wyżej przepisów nie daje podstawy do uznania, że [...] wywiódł swój interes prawny do zainicjowania postępowania nadzorczego. Skoro jednak przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ograniczając możliwość kwestionowania pozwolenia budowlanego, nie daje uprawnienia do udziału w postępowaniu innym podmiotem, pomimo, iż przepisy prawa nakładają na te podmioty obowiązki, np. w zakresie ochrony przyrody, a [...] żądał wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, to rozważyć należy, w jakim sposób może one swoje obowiązki wykonywać. Każdy organ działający w sferze władzy publicznej, nie mogący zainicjować postępowania administracyjnego jako strona, może zwrócić się do organu wyższego stopnia nad organem wydającym kwestionowaną decyzję z informacją o dostrzeżonych nieprawidłowościach, uzasadniających wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania. Wówczas na organie wyższego stopnia ciąży obowiązek wynikający z art. 7, 8, 16 i 19 k.p.a. do podjęcia stosownych działań skutkujących oceną o wszczęciu z urzędu postępowania pozainstancyjnego lub też stwierdzenia, że materialnych podstaw do zainicjowania takiego postępowania nie ma (co powinno zostać wykazane w odpowiedzi na pismo organu informującego o nieprawidłowościach). Organ ten nie nabywa jednak uprawnień strony i w razie odpowiedzi o braku podstaw do wszczęcia postępowania nie przysługują mu żadne środki procesowe. Może jednak zwrócić się do prokuratora o podjęcie stosownych działań w oparciu o przepisy art. 182 k.p.a. i nast. W sprawie przez Sąd kontrolowanej, potrzeba taka jednak nie zachodziła skoro organ wyższego stopnia (Wojewoda [...]) poinformował o zamiarze wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowanej przez [...]. Natomiast w kontekście tego co powiedziano wyżej, podniesiona przez skarżącego argumentacja dotycząca innego niż wynika to z akt sprawy przeznaczenia gruntu, rozpatrywana być może w kategoriach wad postępowania, ewentualnie fałszerstwa dokumentu. Sytuacja taka miała by miejsce, gdyby twierdzenie [...], iż grunt podlegający zainwestowaniu ma przeznaczenie leśne, na którym istnieje zakaz zabudowy odpowiadało prawdzie, a w znajdujący się w aktach wypis z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] stwierdzający, że działki podlegające zainwestowaniu mają w planie oznaczenie rolne, na których zabudowa jest dopuszczona - okazał się fałszywy. Jednakże takie okoliczności odpowiadają przesłankom uzasadniającym ewentualne wznowienie postępowania, a nie stwierdzenie nieważności decyzji, a więc tryb nie podlegający badaniu w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Oceniając kontrolowaną przez Sąd decyzję zaskarżoną przez [...] dojść należało do wniosku, że wprawdzie organy uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. wymagającemu wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej, a także zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy to jednak, uchybienia te nie mogą jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.