I OSK 1899/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1715/05 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł powiększoną o kwotę 22% podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1715/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] - wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uwzględnieniu skargi G. J. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium z dnia 18 października 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. [...] z dnia 29 czerwca 2004 r.. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2004 r. na pokrycie kosztów leków w wysokości 150 złotych, uchyliło swoją w/w decyzję w całości oraz decyzję organu I instancji - i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. [...]. Jak wynika z analizy akt administracyjnych w miesiącu kwietniu 2004 r. G. J. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leków. Decyzją Prezydenta m. st. [...] z dnia 29 czerwca 2004 r. orzeczono o przyznaniu wnioskodawczyni przedmiotowego zasiłku w kwocie 150 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z uwagi na ograniczone środki finansowe nie mógł pokryć w całości poniesionych przez zainteresowaną kosztów zakupionych lekarstw. W odwołaniu od powyższej decyzji G. J. podniosła, iż przyznana jej tytułem tego zasiłku kwota była zbyt niska, gdyż jak twierdziła znajdowała się ona w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Podała, iż jest chora, ma II grupę inwalidzką, ponosi wysokie koszty leczenia i leków, wymaga pilnego leczenia szpitalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w trybie odwoławczym decyzją z dnia 18 października 2004 r. nr [...] utrzymało pierwotnie w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. [...] z dnia 29 czerwca 2004 r. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez Grażynę J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z żądaniem uchylenia decyzji Kolegium i wydania orzeczenia korzystnego dla skarżącej. W skardze podniesiono, iż zainteresowana ma II grupę inwalidzką, jest poważnie chora (choroba nowotworowa). Do skargi załączono też szereg zaświadczeń lekarskich dowodzących o: przebytej chorobie nowotworowej w 1994 r., obecnej chorobie nowotworowej oraz o innych chorobach (grzybica, cukrzyca), które wymagają przyjmowania przez skarżącą kosztownych leków. Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zasadność w/w skargi i w trybie tzw. samokontroli uchyliło własną decyzję z dnia 18 października 2004. oraz decyzję Prezydenta m. st. [...] z dnia 29 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu swego nowego rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ odwoławczy podniósł, że jak wynika ze skargi G. J. i przedłożonych dowodów w sprawie kwestionowana przez skarżącą decyzja Kolegium wydana została w oparciu o nie udokumentowane należycie informacje Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżąca stała na stanowisku, że na niezbędne dla niej leki wymagana by była kwota 313 zł. podczas, gdy Prezydent st. [...] przyznał jej na ten cel jedynie 150 zł, tłumacząc swoją decyzję posiadaniem ograniczonej ilości środków finansowych i faktem, iż informował o tym skarżącą w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Kolegium stwierdziło jednak, że dołączony do akt sprawy wywiad środowiskowy (uzupełnienie) był bardzo lakoniczny odnośnie zgłoszonych potrzeb skarżącej dotyczących kosztów leczenia i leków a z treści decyzji, od której złożono odwołanie nie wynikało w oparciu o jaki wniosek ( brak powołania się na wniosek , brak daty wniosku) przyznana została skarżącej kwota w wysokości 150 zł na pokrycie wydatków na leki. Brak było także danych w jakiej wysokości zainteresowana zgłaszała swoje potrzeby. Podniesiono też, iż z uzasadnienia decyzji Prezydenta oraz przeprowadzonego postępowania wynikało, iż organ I instancji nie dokonał oceny sytuacji w jakiej znajduje się G. J., zwłaszcza zaś nie ocenił jej stanu zdrowia a ponadto odmowa uwzględnienia żądania w wyższej wysokości została spowodowana posiadaniem przez OPS ograniczonych środków finansowych. W tych warunkach Kolegium powołując się na treść przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) przyjęło, że organ zobowiązany jest zatem do wszechstronnej analizy stanu faktycznego i uwzględnienia całokształtu zebranego materiału dowodowego wraz z obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując tej oceny organ powinien mieć zatem na względzie cele pomocy społecznej, jak również kierować się zasadami ogólnymi zawartymi w art. 7 i innymi przepisami k.p.a. Podniesiono, że wprawdzie decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją o charakterze uznaniowym, jednak nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Organ przyznając częściową pomoc skarżącej nie dokonał oceny jej sytuacji zdrowotnej ( brak w wywiadzie środowiskowym informacji na temat jej aktualnego stanu zdrowia). Ponadto zaakcentowano, że przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach, których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców i choć możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi, jednak stwierdzenie polegające na powołaniu się jedynie na ograniczone środki finansowe będące w dyspozycji OPS uznane zostało przez organ odwoławczy za zbyt ogólne, gdyż nie zostało poparte odpowiednimi dowodami. Poza tym Kolegium wytknęło organowi I instancji, iż w swej decyzji, nie wskazał on przepisów prawa stanowiących podstawę do jej wydania a także nie wyjaśnił związku pomiędzy oceną stanu faktycznego, a rozstrzygnięciem sprawy, czym naruszył przepisy art. 7, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem kolejnej skargi G. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca domagając się uchylenia decyzji Kolegium, zarzuciła organowi naruszenie art. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 5 kodeksu cywilnego i wnosiła o wydanie przez Sąd orzeczenia przyznającego jej sumę 313 złotych tytułem zasiłku. Na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. skarżąca uzupełniła skargę poprzez sformułowanie zarzutu, że organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie zauważając, że zarzuty zawarte w skardze dotyczą w zasadzie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) , wyjaśnił że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd I instancji zgodził się ze stwierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę, że zarzuty sformułowane w niej na piśmie odnoszą się do postępowania przez organem I instancji. Zaskarżona zaś decyzja Kolegium jest dla skarżącej korzystna, gdyż uchyla tę decyzję i nakazuje Prezydentowi m. st. [...] ponowne, wszechstronne tym razem rozpatrzenie sprawy ze szczególnym uwzględnieniem trudnej sytuacji wnioskodawczyni. W ocenie Sądu zarzut podniesiony przez skarżącą podczas rozprawy nie był trafny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji postępowanie dowodowe, które w tej sprawie winno być przeprowadzone przed wydaniem decyzji trudno uznać za tylko uzupełniające. Kolegium zauważyło bowiem, że przeprowadzony wywiad środowiskowy u skarżącej miał lakoniczny charakter, brakowało również ustaleń dotyczących samego wniosku o przyznanie pomocy ( data wniosku, w jakiej wysokości skarżąca zwracała się o przyznanie zasiłku), brak było też oceny sytuacji w jakiej wnioskodawczyni się znalazła, w szczególności odnośnie jej stanu zdrowia, wreszcie Prezydent nie wykazał jakimi środkami OPS dysponował na przyznawanie wspomnianej pomocy i w jaki sposób środki te zostały rozdysponowane. Powyższe zatem wskazuje jak konstatował Sąd, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które organ przed wydaniem decyzji musi jeszcze w tej sprawie przeprowadzić ma charakter znaczny w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. co uzasadnia wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła pełnomocnik G. J. zaskarżając go w całości . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] wydanej z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jak również zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, daje organowi, którego działanie podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego możliwość uwzględnienia skargi jedynie w całości. Tymczasem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], wbrew wymogom stawianym w art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie miała charakteru reformatoryjnego o co wnosiła skarżąca w pierwotnej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2004 nr KOC/2743/Ar/04, a jedynie charakter kasacyjny. Oznacza to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło w całości skargi, a zatem było zobowiązane zgodnie z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazać pierwotną skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2004r. nr [...] do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Nadto wskazano, że uprawnienia kontrolne przysługujące Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu działającemu jako organ wyższego stopnia rozpoznający na podstawie przepisów kpa odwołania od decyzji wydanych przez organy I instancji, odbiega od zakresu uprawnień samokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując skargę wnoszoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada uprawnień wynikających z art. 138 kpa, zastrzeżonych dla organu odwoławczego w stosunku do organów I instancji, a jedynie prawo uwzględnienia w całości skargi. Przywołano także wyrok WSA Warszawa z dnia 22 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1597/04) w którym przyjęto, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględniania skargi. Ponadto wskazano w motywach skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, wyrok utrzymujący w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozbawiającą skarżącą prawa do kontroli sądowej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2004 r. nr [...], nie może się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Przystępując do rozpoznania zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania a to art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zauważyć należy, iż norma ta reguluje instytucję autokontroli. Stosownie bowiem do treści tego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, autokontrola zaskarżonej ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej, który ją wydał, "stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego. Skoro bowiem w ramach tej procedury organ administracji publicznej rozważa możliwość "uwzględnienia skargi", to kryteria tej oceny powinny odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Wobec tego, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazanego również w skardze kasacyjnej, sąd administracyjny w ramach postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadza kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie "pod względem zgodności z prawem", to tym samym organ administracji powinien dokonywać oceny jej zasadności, wedle tych samych kryteriów co sąd administracyjny. Dlatego też organ administracji publicznej dokonujący autokontroli nie jest związany granicami skargi co oznacza, że organ ten stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednakże podstawowym warunkiem trybu przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uwzględnienie skargi w całości. Przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie. Możliwe zatem jest stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji na tej podstawie jeżeli skarżący się tego domagał jak też uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli takie żądanie zostało zawarte w skardze ( porównaj Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz – J. P. Tarno Lexis Nexis Warszawa 2006 r. str. 162 ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] wydana została w uwzględnieniu w całości skargi G. J. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 października 2004 r. Nr [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2004 r. na pokrycie kosztów leków. Z analizy pierwotnej skargi G. J. sporządzonej dnia 28 maja 2005 r. na tę decyzję jednoznacznie wynika, że strona wnosi o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia 18 października 2004 r. jako niezgodnej z prawem. Strona wniosła również o przyznanie obrońcy z urzędu, zwolnienie od kosztów sądowych oraz wydanie orzeczenia korzystnego w sprawie. Bezspornym zatem jest, że w tych okolicznościach sprawy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w uwzględnieniu skargi G. J. w całości skoro strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji to zasadnie organ uchylił zaskarżoną decyzję oraz dodatkowo decyzję Prezydenta m. st. [...] z dnia 29 czerwca 2004 r. w przedmiocie przyznania kwoty 150 zł na pokrycie kosztów leków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym decyzja ta jest orzeczeniem korzystnym dla skarżącej skoro o to wnosiła bowiem otwiera drogę do wydania decyzji przyznającej jej zasiłku celowego w wyżej kwocie niż ten przyznany uchylonymi decyzjami. To dopiero w skardze na tę decyzję podjętą w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona kwestionując to kolejne rozstrzygnięcie wniosła o jego uchylenie i przyznanie zasiłku w kwocie 313 zł, lecz ta okoliczność nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, którego legalność badano w niniejszym postępowaniu. Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można Sądowi I instancji zarzucić, iż dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji do czego zobowiązywał go przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę na decyzję wydaną z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).