I OSK 1719/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska Anna Lech Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 358/06 w sprawie ze skargi A. T. - przedstawiciela ustawowego małoletniego M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr Rep. [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 358/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - po rozpoznaniu skargi A. T. przedstawiciela ustawowego małoletniego M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej – uchylił obie decyzje i orzekł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, zostały uregulowane w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm., zwanej dalej ustawą). Stosownie do art. 2 pkt 7 tej ustawy przez zaliczkę alimentacyjną rozumie się kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się ona w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia (art. 7 ust. 1). Osobą uprawnioną w myśl tej ustawy jest m.in. osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba ta jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 5 lit. a). Natomiast zasady postępowania w sprawie przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej zostały uregulowane w art. 10 przedmiotowej ustawy, z tym że jeżeli dłużnik alimentacyjny zamieszkuje za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentację (art. 10 ust. 1a). W rozpoznawanej sprawie skarżąca składając wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej dołączyła do niego wymagane zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] nr [...], z którego jednak wynikało, że wnioskowi A. T. o egzekucją świadczeń alimentacyjnych od D. T. zam. na Mauritiusie nie można było w ogóle nadać biegu z powodu braku umowy dwustronnej pomiędzy Polską a Mauritiusem w zakresie wykonywania orzeczeń w sprawach cywilnych i rodzinnych. Postępowanie egzekucyjne nie zostało zatem w ogóle wszczęte. A w związku z tym organy obu instancji uznały, że w przedłożonym zaświadczeniu nie została stwierdzona bezskuteczność egzekucji i odmówiły przyznania zaliczki alimentacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że pod pojęciem bezskuteczności egzekucji na gruncie niniejszej ustawy należy rozumieć egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za ostatnie trzy miesiące (art. 2 pkt 1 ustawy). Wobec tego, jeżeli prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie, która w wyniku wszczętych czynności egzekucyjnych nie uzyskała alimentów, to tym bardziej przysługuje ono osobie, która jest uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, ale nie może wyegzekwować alimentów od dłużnika zamieszkałego za granicą z powodu braku dwustronnej umowy pomiędzy Polską a państwem zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Taką sytuację również należy uznać za bezskuteczną, bowiem przeciwna wykładnia omawianego art. 10 ust. 1a prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, a art. 32 Konstytucji RP gwarantuje – bez żadnych odstępstw i wyjątków - prawo do równego traktowania przez władze publiczne wszystkich podmiotów wykazujących takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Od powyższego orzeczenia w ustawowym terminie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżyło w całości opierając się na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest również osoba, która nie dochodzi swoich uprawnień w drodze egzekucji sądowej z uwagi na niemożność jej prowadzenia z powodu braku umowy dwustronnej pomiędzy Polską a państwem zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, mimo że sformułowana w ustawie definicja bezskuteczność egzekucji wymaga aby egzekucja alimentów była faktycznie prowadzona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w art. 2 pkt 1 zawiera definicje bezskuteczności egzekucji i określa, że bezskuteczna jest taka egzekucja, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy. Podkreśliło, że definicja ta odnosi się do wszystkich osób uprawnionych i wszystkich dłużników bez wyjątku, a w szczególności z ustawy nie wynika możliwość odrębnego traktowania dłużników zamieszkałych w kraju i dłużników zamieszkałych za granicą, poza tym że w stosunku do tych pierwszych zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji wydaje komornik, a w stosunku do tych drugich – sąd okręgowy. Ustawa przy tym nie rozstrzyga sytuacji, która zaistniała w przedmiotowej sprawie, a mianowicie gdy egzekucja w ogóle nie może być wszczęta z powodu braku dwustronnej umowy pomiędzy Polską a państwem zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, ale nie czyni to w tym zakresie wyjątku, co do przesłanek bezskuteczności egzekucji. W związku z powyższym - zdaniem skarżącego organu – przeciwne stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest niezasadne i narusza prawo bowiem prowadzi do rozszerzenia kręgu osób mogących uzyskać zaliczkę alimentacyjną poza katalog wyraźnie wskazany w ustawie. Wyrażony przez Sąd pogląd raczej odpowiada treści nieobowiązującej już ustawy dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 45 poz. 200 ze zm.), na gruncie której uzyskanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego możliwe było nawet wtedy, gdy nie toczyło się postępowanie egzekucyjne (art. 19 tej ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych oraz Sprawiedliwości z dnia 4 grudnia 1974 r. w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego – Dz. U. Nr 49, poz. 308 ze zm.). Natomiast nowa ustawa tj. z dnia 22 kwietnia 2005 r. ograniczyła krąg osób uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej, doprecyzowała przesłanki uzyskania tej zaliczki i sformułowała definicje: bezskuteczności egzekucji, dłużnika alimentacyjnego oraz osoby uprawnionej. Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w myśl definicji z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, bezskuteczność (egzekucji) nie jest jak w poprzedniej regulacji niemożnością prowadzenia skutecznej egzekucji, ale egzekucją przede wszystkim. Inne rozumienie prowadziłoby do nadinterpretacji prawa i do różnego traktowania poszczególnych adresatów decyzji, w zależności od oceny organu przyznającego zaliczkę alimentacyjną. Wobec powyższego konieczność prowadzenia egzekucji alimentów dotyczyć musi na równi wszystkich uprawnionych, bez względu na miejsce zamieszkania dłużników alimentacyjnych oraz możliwość powadzenia tej egzekucji. Ponadto wykładnia przyjęta przez Sąd, a mianowicie, że pod pojęciem bezskuteczności egzekucji mieści się również taki stan faktyczny, w którym egzekucja w ogóle się nie toczy, prowadziłaby do konieczności stwierdzenia, że zaliczka alimentacyjna należy się także, gdy nieznane jest miejsce zamieszkania dłużnika w kraju lub za granica, czy też gdy postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z powodu całkowitej niewypłacalności dłużnika lub jego śmierci. Natomiast w ocenie Kolegium treść powołanego art. 2 pkt 1 ustawy w żadnym razie nie uprawnia do twierdzenia, że brak możliwości prowadzenia egzekucji, i to niezależnie z jakich powodów i przeszkód, może oznaczać jej bezskuteczność. Bowiem wobec ustawowego zdefiniowania bezskuteczności egzekucji, żadna z wyżej wskazanych sytuacji, a także wymieniony w wyroku Sądu brak umowy międzypaństwowej, nie uzasadnia twierdzenia, że bezskuteczność egzekucji to także jej nieprowadzenie lub zaniechanie. Również reżim finansów publicznych, z których na wypłatę zaliczek alimentacyjnych przeznaczane są znaczne kwoty, wymaga tego aby przepisy prawa były interpretowane jednolicie i nie dawały organom możliwości swobodnego działania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm., zwanej dalej ustawą). Z akt sprawy wynika, że ojciec małoletniego K. M. T., od którego zostały zasądzone alimenty wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 kwietnia 2002 r., mieszka na Mauritiusie i jest obywatelem tego państwa. Matka dziecka złożyła wniosek o egzekucję świadczeń alimentacyjnych, ale do przeprowadzenia egzekucji tych świadczeń nie doszło, a z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w [...] wynika, że nie ma możliwości nadania sprawie biegu i wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak umowy dwustronnej pomiędzy Polską a Mauritiusem w zakresie wykonywania orzeczeń w sprawach cywilnych i rodzinnych. Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. w art. 10 ust. 1a - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji administracyjnych - przewiduje, że w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Użycie w tym przepisie spójnika "lub" oznacza, że musi być spełniona jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Matka dziecka złożyła informację z sądu okręgowego o stanie egzekucji, a zatem spełniła przesłanki z art. 10 ust. 1a powołanej wyżej ustawy. Stosownie więc do treści art. 1 pkt 2 ustawy informacja sądu okręgowego podlega ocenie, czy został spełniony warunek bezskuteczności egzekucji. W art. 2 pkt 1 ustawodawca określił, co należy rozumieć pod pojęciem bezskutecznej egzekucji, mianowicie pojęcie to oznacza "egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy". Taka definicja bezskuteczności egzekucji nie przesądza o tym, że egzekucja jest skuteczna w przypadku gdy w ogóle nie można wszcząć egzekucji z powodu zaistniałej sytuacji prawnej. W sytuacji takiej w ogóle nie można mówić, aby wyegzekwowano należności za ostatnie trzy miesiące. Warunkiem uznania egzekucji za bezskuteczna jest właśnie ustalenie, że nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za ten okres. Skoro ze względu na to, że dłużnik alimentacyjny zamieszkuje na terenie kraju, z którym Polska nie jest związana umowami i który nie podpisał konwencji nowojorskiej przyjętej w Nowym Yorku w dniu 20 czerwca 1956 r. o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, to należy uznać, że ze względu na zaistniałą sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego tj. że przeciwko niemu nie może być w ogóle wszczęta egzekucja w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja bezskuteczności egzekucji. Tym bardziej, że ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej odnosi się do osób zobowiązanych i nie wyklucza z tego kręgu żadnej kategorii. Ustawa ta odnosi się zatem nie tylko do dłużników alimentacyjnych, którzy mają obywatelstwo polskie i zamieszkują na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, ale też do dłużników alimentacyjnych zamieszkujących i posiadających obywatelstwo innych państw, o czym świadczy art. 10 ust. 1a. Z tych też względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.