II GSK 97/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec, Jerzy Sulimierski, Protokolant Beata Kołosowska, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Poznańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Po 853/05 w sprawie ze skargi M. K. i M. P. na uchwałę Rady Powiatu Poznańskiego z dnia 25 marca 2003 r. nr VI/38/II/2003 w przedmiocie dotacji z budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Po 853 i 931/05, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Poznańskiego z 25 marca 2003 r., Nr VI/38/II/2003, w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i internatów niepublicznych oraz uchwały Rady Powiatu Poznańskiego z 30 września 2003 r., Nr XI/84/2003, w przedmiocie zmiany uchwały Rady Powiatu Nr VI/38/II/2003 z 25 marca 2003 r. oraz wstrzymał wykonanie tych uchwał do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 16 lutego 2005 r. M. K. i M. Pr. wezwali Radę Powiatu Poznańskiego do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach z 25 marca 2003 r. i 30 września 2003 r. W uzasadnieniu podnieśli, że uchwały te pozbawiają prowadzone przez nich w L. niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych należnych kwot dotacji, ponieważ nakazują Zarządowi Powiatu wypłatę według planowanej liczby uczniów wskazanej w sprawozdaniu GUS na 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, a nie według faktycznej liczby uczniów wykazywanej na pierwszy dzień każdego miesiąca. Ich zdaniem uchwały te są sprzeczne z ustawą z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329), a na identyczne nieprawidłowości w wypłatach wskazywał również raport Najwyższej Izby Kontroli z lutego 2002 r. – Informacja o wynikach kontroli finansowania ze środków budżetowych szkół niepublicznych dla dzieci i młodzieży. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z 15 marca 2005 r. nie przychylono się do tego wniosku. Zarząd Powiatu Poznańskiego na posiedzeniu 9 marca 2005 r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko dotyczące rozliczania dotacji szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. i M. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności obu uchwał Rady Powiatu Poznańskiego zarzucając im niezgodność z art. 90 ustawy o systemie oświaty polegającą na: - przyjęciu bez podstawy prawnej wyrażonej w ustawie zasady ograniczającej przyznawaną dotację na rzecz szkoły niepublicznej, - przyjęciu bez podstawy prawnej wyrażonej w ustawie ingerencji powiatu w sposób wydatkowania takiej dotacji, - nałożeniu bez podstawy prawnej wyrażonej w ustawie obowiązku składania sprawozdań z wydatkowania środków pochodzących z dotacji według wzoru określonego w załączniku do zaskarżonych uchwał; oraz niezgodność z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718) polegającą na niepublikowaniu uchwał w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał i uznał konieczność wycofania ich z obiegu prawnego ze względu na istotne wady prawne, zarówno formalne jak i materialne. Sąd podkreślił przede wszystkim, że warunkiem wejścia w życie przepisów prawa powszechnie obowiązującego jest ich prawidłowe ogłoszenie we właściwych dziennikach promulgacyjnych, przy zachowaniu odpowiedniego vacatio legis. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym winny być m.in. ogłoszone akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu, a takie ogłoszenie aktu normatywnego jest obowiązkowe. Zgodnie natomiast a art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że przewiduje się dłuższy termin do wejścia w życie aktu prawnego. Sąd uznał w związku z tym, że postanowienia § 10 uchwały Nr VI/38/II/2003 stanowiące, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą o 1 stycznia 2003 r., jak również § 4 uchwały Nr XI/84/2003 z 30 września 2003 r., zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia są rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, uchwały te nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, chociaż obowiązek publikacji wynika z art. 2 i art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie Sądu, zaskarżone uchwały zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty. Wprowadzały one bowiem nie przewidziane przez ustawodawcę ograniczenia co do wysokości dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych do planowanej liczby uczniów, a nie jak przewidział to ustawodawca - do liczby rzeczywistej. Sąd powołał się na stanowisko Ministra Edukacji Narodowej z 29 marca 2005 r., zgodnie z którym "warunkiem wszczęcia przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego procesu dotowania szkoły/placówki prowadzonej przez określoną osobę prawną lub fizyczną jest spełnienie przez ten podmiot obowiązku poinformowania – nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji – o planowanej liczbie uczniów". Spełnienie tego warunku ma pomóc jednostce samorządu terytorialnego w konstruowaniu budżetu na kolejny rok, nie limitując wysokości dotacji należnej na bieżąco poszczególnym szkołom/placówkom na kształcenie rzeczywistej liczby uczniów. Sąd podkreślił również, że art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148) pozwala samorządowi terytorialnemu na wystąpienie z roszczeniem prawnym wobec budżetu państwa z tytułu otrzymania zaniżonej subwencji dla jednostki samorządu terytorialnego i na domaganie się dodatkowych środków z przewidzianej w ustawie budżetowej tzw. rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że rozliczenie dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych może dotyczyć wyłącznie faktycznej liczby uczniów. Pozbawione podstaw prawnych jest zaś zobowiązanie szkoły niepublicznej do przedstawiania sposobu wykorzystania dotacji oświatowej. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiat Poznański zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi wniesionej do WSA, względnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparto na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.), tj.: - naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 87 ust. 2 i art. 97 Konstytucji RP, art. 40, art. 42, art. 43 i art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na przyjęciu, że uchwały Rady Powiatu Poznańskiego z 25 marca 2003 r. oraz z 30 września 2003 r. są aktami prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, - naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty w ówczesnym brzmieniu w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych polegające na przyjęciu, że uchwały Rady Powiatu Poznańskiego z dnia 25 marca 2003 r. oraz z dnia 30 września 2003 r. przekraczają upoważnienie ustawowe wynikające ze wskazanych powyżej przepisów. Zdaniem skarżącego, WSA nietrafnie przyjął, że uchwały Rady Powiatu Poznańskiego stanowią akty prawa miejscowego powszechnie obowiązującego i że w związku z czym zachodził obowiązek ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Skarżący powołał się na wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, w którym Sąd stwierdził, że: "Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego". Zaskarżone uchwały Rady Powiatu Poznańskiego nie spełniają tego warunku, bowiem upoważnienie dla rady powiatu, zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, dotyczy jedynie określenia technicznych zasad przekazywania dotacji szkołom i placówkom oświatowym. Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do uregulowania sposobu przekazywania środków pieniężnych ma służyć dostosowaniu tej procedury do warunków lokalnych, w żadnym wypadku nie dotyczy zaś nakazów ani zakazów, spełnienie których warunkowałoby uzyskanie prawa do dotacji, gdyż te zostały określone w ustawie. Skoro uchwały Rady Powiatu Poznańskiego nie stanowią aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, to nie zachodziła konieczność ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, stanowiąca warunek ich wejścia w życie z zachowaniem 14-dniowego vacatio legis. W związku z tym Rada Powiatu Poznańskiego mogła zadecydować w § 10 uchwały Nr VI/38/II/2003, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (25 marca 2003 r.) z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2003 r., natomiast w § 4 uchwały Nr XI/84/2003 z dnia 30 września 2003 r., iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skarżący stwierdził, że uchwały Rady Powiatu Poznańskiego nie przekraczały delegacji ustawowej określonej w art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty. Nie wynika z nich bowiem, że Powiat Poznański ograniczył kwoty dotacji wypłacając je niepublicznym szkołom wyłącznie co do planowanej liczby uczniów, podanej do 30 września roku poprzedzającego rok przekazania dotacji. Z § 7 ust. 2 uchwały Rady Powiatu Poznańskiego z 25 marca 2003 r. wynika, że dotacje na uczniów, których liczba przekracza zgłoszoną w sprawozdaniu GUS, zostaną wypłacone przez powiat po uzyskaniu środków 1 % rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej, związanych z odpowiednim wzrostem zadań. Jest to zgodne z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Przepisu tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił jednak w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może być uwzględniona, aczkolwiek niektóre kwestie zostały w niej zasadnie podniesione. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono naruszenie m.in. art. 40, 42, 43 i 44 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie wskazując konkretnych przepisów zawartych w poszczególnych ustępach tych artykułów, dotyczących różnej materii. Niektóre z nich w ogóle nie wiążą się z rozpatrywaną sprawą (np. art. 42 ust. 2 i 3 i cały art. 44). Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie może wyręczać wnoszącego skargę kasacyjną, sporządzoną przez zawodowego pełnomocnika, w wykonaniu obowiązków wynikających z art. 176 p.p.s.a. i ustalać we własnym zakresie, które to konkretnie przepisy prawne zostały, według wnoszącego taką skargę kasacyjną, naruszone przez Sąd I instancji. Niezależnie od oceny, czy zawarte w spornych uchwałach Rady Powiatu Poznańskiego regulacje miały charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego), nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji co do tego, że aktom prawa powszechnie obowiązującego nie można nadawać mocy wstecznej i że ich wejście w życie musi być poprzedzone co najmniej 2 – tygodniowym vacatio legis. Stoi ono bowiem w sprzeczności z art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia wspomnianych przepisów i dlatego te naruszenia nie mogą być brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że sporne uchwały Rady Powiatu Poznańskiego zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Z przepisów tych wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. Treść postanowień uchwały nr VI/38/II/2003 z 25 marca 2003 r. dotyczących sposobu ustalania wysokości przekazywanej dotacji nie jest jasna, ponieważ zawiera odwołanie do bliżej nieokreślonego, "odpowiedniego sprawozdania GUS o ilości uczniów" (§ 6 i 7). Jednakże w zestawieniu z wzorem wniosku o udzielenie dotacji, stanowiącym załącznik do uchwały, potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że Rada wprowadziła nieprzewidzianą w ustawie podstawę obliczenia należnej dotacji w postaci liczby uczniów podanych w sprawozdaniu GUS, zamiast faktycznej liczby uczniów. Tę samą wadę prawną ma uchwała nr XI/84/ 2003 z 30 września 2003 r. w której postanowiono, że "kwota dotacji przekazywana w miesięcznych transzach nie może być większa od ilości uczniów zgłoszonych przez placówkę w odpowiednim sprawozdaniu", a dotacja dla uczniów, których liczba przekracza zgłoszoną w sprawozdaniu GUS może zostać wypłacona po uzyskaniu przez Powiat środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej (§ 1 ust. 1 i 2). Z tych wszystkich względów zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać za uzasadnione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 183 § 1 i art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.