II OSK 1691/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1051/04 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o niemożności wydania decyzji w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości użytkowanych przyłączy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1051/04, w sprawie ze skargi H. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o niemożności wydania decyzji w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości użytkowanych przyłączy – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, orzekł o niemożności wydania decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości użytkowanych przyłączy: elektrycznego, wodociągowego i kanalizacyjnego, wykonanych przez I. i J. B. na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości M. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe przyłącza znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym lub są użytkowane w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, środowisku czy bezpieczeństwu mienia. Organ ustalił, iż pismem z dnia [...] listopada 2000 r. I. B. zawiadomiła Starostwo Powiatowe w M. o rozpoczęciu użytkowania budynku garażu z nadbudowaną częścią mieszkalną, wybudowanego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w M. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2000 r., załączając do zawiadomienia inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, uwzględniającą wykonane przyłącza, Starosta Powiatu M. nie wniósł zaś sprzeciwu. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła odwołanie H. L. (właścicielka działki nr [...], przez którą biegną przyłącza), zarzucając iż organ pierwszej instancji nie wykazał odpowiedniej inicjatywy dowodowej, gdyż nie wykonano odkrywek przyłączy i nie przeprowadzono ich oględzin. Zdaniem odwołującej się, prawidłowość wykonania przyłączy nie może być domniemywana z uwagi na treść zgłoszenia zakończenia robót budowlanych oraz brak sprzeciwu. Podniosła, że w dniu [...] maja 2004 r. wykonana została przez nią odkrywka przyłączy na działce nr [...] oraz ich oględziny przy udziale inżyniera budownictwa, które potwierdziły zarzuty dotyczące nieprawidłowości robót budowlanych oraz istnienia potencjalnych zagrożeń przy dalszym użytkowaniu obiektu, ponieważ nie zostały zachowane wymagane odległości pomiędzy kablami, a także głębokość ułożenia kabli w stosunku do tzw. stref przemarzania. Zarzucono, iż nie wykonano podbudowy rury kanalizacyjnej i nie położono taśmy sygnalizacyjnej, a sposób wykonania przyłączy jest niezgodny z przepisami, powoduje zagrożenie dla środowiska oraz niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. L., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że z treści pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2002 r. wszczynającego postępowanie oraz poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń i treści odwołania wynika, iż przedmiotem postępowania jest ustalenie legalności wybudowania przedmiotowych przyłączy, a zatem podstawa zaskarżonej decyzji, tj. art. 66 Prawa budowlanego, odnoszący się do postępowania w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych zgodnie z prawem, jest nieprawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego i w ramach tego postępowania ustalić, czy przedmiotowe przyłącza zostały wybudowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa przez dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym oraz wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony odwołującej się. W ocenie skarżącej, stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie legalności wybudowania spornych przyłączy, pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi przez nią dowodami, gdyż przyłącza znajdują się w wadliwym stanie technicznym, powodując realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Podniesiono, iż przedmiotem postępowania powinno być przede wszystkim ustalenie, z zastosowaniem art. 66 Prawa budowlanego, stanu technicznego wybudowanych przez jej sąsiadów przyłączy, a po stwierdzeniu istniejących nieprawidłowości technicznych – wydanie stosownych nakazów, natomiast dopiero w dalszej kolejności należy ustalać legalność ich wykonania. Skarżąca wskazała, że inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych przyłączy, ani nie zgłosili zamiaru ich wybudowania. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy stanowi pełną podstawę do stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej, zatem organ odwoławczy miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r. zaskarżoną decyzję oraz stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że skarżąca wnosiła o nadanie biegu sprawie nie tylko w kwestii samowolnego wybudowania przyłączy przez I. i J. B., ale również ich stanu technicznego, gdyż - w ocenie skarżącej - stanowią one zagrożenie dla jej zdrowia i życia, a stanowisko swoje potwierdziła przez dokonanie odkrywki i oględzin przyłączy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę wniosek skarżącej o przeprowadzenie postępowania dotyczącego samowolnego wybudowania przez inwestorów przyłączy, a także zbadania ich stanu technicznego i wyjaśnienia, czy zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku oraz bezpieczeństwu mienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez spowodowanie sytuacji, w której organ administracji, związany postanowieniami art. 153 p.p.s.a., w oparciu o wyrok kwestionujący jego decyzję nie może ustalić podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie wskazał jednoznacznie przepisów, na podstawie których postępowanie powinno być przeprowadzone, tj. nie wskazał ani przepisów art. 50 i art. 51, ani art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, mimo iż zakwestionował decyzję organu odwoławczego. Zauważono, iż organ odwoławczy uwzględnił w całości żądania skarżącej oraz zasadnie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, gdyż - zgodnie z żądaniem strony zawartym w piśmie z dnia [...] grudnia 2002 r. - jego przedmiotem jest samowolne wybudowanie przyłączy, natomiast przepis art. 66 ust. 1 odnosi się do obiektów budowlanych lub ich części, które są już legalnie użytkowane. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, iż dla zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane konieczne jest uprzednie zastosowanie art. 50 tej ustawy, ponieważ dotyczy on nie tylko przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale także sytuacji, gdy roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź zagrożenie środowiska. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła H. L., wskazując, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, jakie czynności należy podjąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Takie też zarzuty sformułowano w skardze, w odniesieniu do podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 141 ( 4 p.p.s.a. jedynie z tego powodu, iż Sąd uchylając decyzję nie wskazał w uzasadnieniu wyroku skarżącemu organowi przepisów, które mogą w sprawie mieć zastosowanie, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję winno zawierać wskazania co do dalszego postępowania i zaskarżony wyrok spełnia te wymagania, gdyż wskazano w nim jaki ma być tok dalszego postępowania. To zaś, że w uzasadnieniu nie wskazano konkretnych przepisów Prawa budowlanego, które będą miały w sprawie administracyjnej zastosowanie po powtórnym przeanalizowaniu sprawy przez organ II instancji przed wydaniem decyzji, nie może zostać uznane za naruszenie wymienionego przepisu co najmniej z dwóch przyczyn. Po pierwsze, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wyznacza zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczając go do kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem, a zatem Sąd Administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w czynieniu ustaleń faktycznych i określaniu podstaw prawnych decyzji. Po wtóre, w przypadku, kiedy postępowanie administracyjne, na skutek uchylenia decyzji ostatecznej, nadal ma się toczyć również w sferze dowodowej, do zastosowania właściwego przepisu przez organ może dojść jedynie na skutek prawidłowo przeprowadzonego procesu subsumpcji prawnej, po przeprowadzeniu stosownych analiz. Jeśli skutkiem tych analiz będzie konieczność przeprowadzenia czynności dowodowych, to organ II instancji, w zależności od materii sprawy, może je powierzyć organowi I instancji na podstawie art. 136 k.p.a., lub też, jeśli spełnione są warunki określone w art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania W myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oznacza to, że nawet lakoniczne czy niepełne uzasadnienie nie powoduje jeszcze, iż zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie może być skuteczny i powodować uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny tego środka zaskarżenia. Dodać też trzeba, że nawet przyjęcie, iż do naruszenia przepisów postępowania w istocie doszłoby, to uchybienie takie nie stanowi samo w sobie wystarczającej podstawy do uchylenia wyroku, chyba, że wykazany zostałby w skardze kasacyjnej istotny wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. Takiego zaś wywodu skarga kasacyjna nie zawiera. Ubocznie można dodać, że argumentacja autora skargi kasacyjnej dotycząca zastosowania w decyzji administracyjnej organu II instancji art. 51 Prawa budowlanego, aczkolwiek co do zasady trafna, nie może się opierać - jeśli chodzi o jej zastosowanie w przedmiotowej sprawie - jedynie na żądaniach i wnioskach stron postępowania. Nie wchodząc głębiej w zagadnienie, czy postępowanie przed organami nadzoru budowlanego inicjowane przez osobę informującą o nieprawidłowościach związanych z budową lub użytkowaniem obiektu budowlanego powinno toczyć się z urzędu, czy też na wniosek, stwierdzić trzeba, że o ile sformułowanie wniosku jest prawem strony, to pozostałe obowiązki procesowe, w tym dokonanie kwalifikacji prawnej przez określenie przepisu mającego zastosowanie w odniesieniu do skonkretyzowanego stanu faktycznego sprawy należy do organu. Art. 84 i 84 a Prawa budowlanego określają zadania i sposób działania organów nadzoru budowlanego, przede wszystkim w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, wyznaczając tym organom rolę "policji budowlanej" podejmującej działania z urzędu, wówczas, gdy na skutek działań kontrolnych stwierdzą naruszenie przepisów prawa budowlanego. To, że podstawą działań tych organów mogą być i najczęściej są informacje osób trzecich nie powoduje jeszcze, iż pisma inicjujące działania kontrolne organów nadzoru budowlanego, a także poglądy stron postępowania co do kwalifikacji prawnej określonych zdarzeń są wiążące dla organów nadzoru budowlanego, przeciwnie podlegają one samodzielnym ocenom tych organów. Na marginesie odnotować trzeba, że decyzja administracyjna, którą uchylił Sąd Wojewódzki zawierała istotną wadę polegającą na zastosowaniu niewłaściwej podstawy prawnej, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast art. 138 § 2 k.p.a. co przeoczył Sąd Wojewódzki nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja ta została uchylona. Samo zaś błędne, czy nieprawidłowe uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.