II SA/Sz 534/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym o d d a l a skargę W dniu [...] r. wszczęto w stosunku do A. P. egzekucję administracyjną na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]r. nr [...], wystawionego przez Prezydenta Miasta, na należność z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, za okres od [...] r. do [...] r., w łącznej kwocie [...]zł ([...] x [...] zł). Przed wystawieniem tytułu wykonawczego A. P. zostało doręczone upomnienie (z dnia [...] r.), a następnie (w dniu [...] r.) organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Pismem z dnia [...] r. A. P. wniósł do organu egzekucyjnego zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne, podnosząc, że nie było mu nic wiadomo o "nałożonych na niego karach za nieopłacony postój", gdyż nie doręczono mu żadnego mandatu czy tzw. zawiadomienia – w razie skutecznego doręczenia takiego dokumentu na pewno uiściłby stosowną opłatę. W związku z tym A. P. uznał, że wystawiono wobec niego upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy, nie dając mu możliwości ustosunkowania się do zarzutów, czym naruszono jego prawa. W wyniku złożenia ww. pisma, organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska, co do zarzutu A. P. o nieistnieniu egzekwowanego obowiązku oraz wstrzymał dalsze postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia tego zarzutu przez wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...], wydanym na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 i 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), po rozpoznaniu zarzutu zobowiązanego A. P., występujący w roli wierzyciela, Prezydent Miasta podtrzymał zasadność egzekucji prowadzonej do zobowiązanego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta stwierdził, że zgłoszony zarzut nieistnienia zobowiązania jest niesłuszny, bowiem jak wynika z akt sprawy, obecność pojazdu należącego do A. P. marki [...] na terenie Strefy Płatnego Parkowania, w oznaczonym miejscu i czasie, został zarejestrowany przez inspektorów i fakt ten został przez nich zapisany na blankiecie zawiadomienia o nieopłaconym postoju na terenie strefy. Co do zasady, wspomniane zawiadomienie umieszczane jest za przednią szybą wycieraczki samochodu. Ponadto wierzyciel podkreślił, że zarówno ustawa o drogach publicznych, jak i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dla potwierdzenia faktu nieuiszczenia opłaty za postój w wymienionej strefie nie wymagają szczególnej formy, czyli np. orzeczenia. Prezydent Miasta wyjaśnił również, iż opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania obowiązują na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. W konkluzji, organ I instancji podkreślił, że doręczone A. P. upomnienie z dnia [...] (omyłkowo wpisano: [...]) [...] r. jest zgodne z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wymieniona ustawa nie przewiduje jakiejkolwiek możliwości odwołania się bądź zaskarżania upomnienia. A. P. w zażaleniu na powyższe postanowienie podniósł, że nie otrzymał żadnego upomnienia dotyczącego nieopłaconego postoju, bowiem nigdy nie kwitował odbioru podobnego dokumentu, natomiast, jak wywodzi w dalszej części zażalenia, gdyby takie zawiadomienie zostało mu skutecznie doręczone, taką opłatę by uiścił. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu swego postanowienia wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze pieniężnym, natomiast zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy (w tym do należności pieniężnych), gdy wynikają one z decyzji, lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie ograniczonego postoju jest świadczeniem publicznoprawnym, stanowiącym ekwiwalent za umożliwienie parkowania pojazdu, wobec tego taka opłata jest, zgodnie z treścią art. 2 § 1 ustawy egzekucyjnej, inną należnością pozostającą w zakresie właściwości organów samorządowych. Powyższy obowiązek wynika wprost z przepisu prawa, zatem podlega reżimowi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą prawną opłaty za postój pojazdu w strefie ograniczonego postoju jest bowiem art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), zgodnie z którym, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie fakt obecności pojazdu w strefie płatnego parkowania i nieuiszczenia wymaganej przepisami opłaty został potwierdzony przez inspektora SPP, co wynika z wykazu dni za nieopłacony postój, w doręczonym A. P. upomnieniu, wobec tego organ odwoławczy uznał zarzut nieistnienia obowiązku za bezzasadny. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że skarżący w upomnieniu otrzymanym w dniu [..] r. poinformowany został o obowiązku uiszczenia opłaty za postój w dniach: [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r. – wobec czego organ uznał zarzut A. P. o braku uprzedniego doręczenia upomnienia za bezzasadny. Skarżąc postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, A. P. podniósł, że przyjęcie przez organy potwierdzenia sporządzonego przez inspektora SPP za dowód braku uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, przy jednoczesnym, niezgodnym z k.p.a. traktowaniu takiego potwierdzenia (zawiadomienia) jako skutecznie doręczonego, łamie jego konstytucyjne prawa, w tym prawo do równego traktowania i prawo do obrony. Pozostawianie takiego zawiadomienia za wycieraczką samochodu, zdaniem skarżącego, pozbawia go prawa do wykazania swoich racji, z drugiej zaś strony, zawiadomienie takie traktowane jest przez organy administracji jak prawomocny wyrok i nawet w razie niezgodności takiego zawiadomienia ze stanem rzeczywistym, obywatel jest pozbawiony możliwości skutecznej obrony. Dzieje się tak również z tego powodu, iż biuro SPP powiadamia o faktach nieopłaconego postoju ze znacznym opóźnieniem – w przypadku skarżącego po [...] dniach – co tym bardziej utrudnia wykazanie bezzasadności nałożonej opłaty dodatkowej (kary). W związku z tym skarżący stwierdził, że gdyby skutecznie doręczono mu mandat, czy tzw. zawiadomienie, na pewno uiściłby zapłatę, wobec czego skarżący uważa, że postój jego pojazdu w strefie płatnego postoju był zawsze opłacony, a roszczenia SPP są bezzasadne. Na potwierdzenie swych twierdzeń o nieprawidłowym i tendencyjnym postępowaniu pracowników SPP, skarżący dołączył do skargi dokumentację dotyczącą innej osoby, z której wynika, że opłata została nałożona niezgodnie ze stanem faktycznym i ostatecznie została anulowana przez Prezydenta - przy czym zasadnicze znaczenie dla takiego załatwienia sprawy miał fakt, iż kierowca miał bezpośredni kontakt z inspektorem wypisującym zawiadomienie i mógł wykazać swoją rację. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie (decyzja lub postanowienie) dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie wadliwe orzeczenie – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jego uchylenie albo stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z przepisami procesowego i prawa materialnego doprowadziła do stwierdzenia, że postanowienie to nie narusza prawa i dlatego skargę należało oddalić. Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma stwierdzenie, iż obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa – bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego (np. decyzji). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych: "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania". W myśl art. 13b ust. 1 wymienionej ustawy "opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Kolejne przepisy art. 13b ustawy o drogach publicznych określają: zasady ustalania strefy płatnego parkowania (ust. 2) i upoważniają radę gminy (miasta) do ustalania takiej strefy (ust. 3) oraz do ustalania wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów w takiej strefie i do określenia sposobu pobierania tej opłaty (ust. 4 pkt 1 i 3). W ust. 5 wymienionego artykułu ustawodawca określił m. in. dopuszczalne różnicowanie wysokości opłat w zależności od czasu parkowania, a w ust. 7 wskazał, że wymienione opłaty pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi. Ponadto, zgodnie z art. 13f omawianej ustawy, "za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową" (ust. 1), przy czym wysokość i sposób jej pobierania określa rada gminy (miasta), lecz jej wysokość nie może przekraczać 50 zł (ust. 2), opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3). Uchwałą nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta [...] oraz sposobu ich pobierania Rada Miasta wykorzystała upoważnienie zawarte w ww. przepisach ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, jest aktem prawa miejscowego i - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Przepisy omawianej uchwały Rady Miasta, jako przepisy powszechnie obowiązujące na terenie [...], dotyczą więc każdego, kto parkuje pojazd na terenie wyznaczonej strefy płatnego parkowania. Zdaniem Sądu, nie powinno też budzić wątpliwości, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża – co do zasady – właściciela pojazdu. Zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały Rady Miasta, "opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP wynosi 20 zł". Wprawdzie opłata dodatkowa, z uwagi na jej wysokość – podkreśloną zarówno w ustawie, jak i w uchwale rady miasta - zawiera elementy sankcji, jednakże nie utraciła przez to charakteru opłaty za korzystanie z drogi publicznej i nie stała się przez to "karą", która musi być nałożona odpowiednim, indywidualnym aktem (wyrokiem, decyzją, mandatem itp.). Również zatem obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, wobec czego Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego wskazującego na odmienny tryb wymierzania kar przez policję, w drodze mandatu karnego. Sąd w niniejszej sprawie nie dokonuje merytorycznej oceny ustalonego w uchwale Rady Miast sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, zatem nie stwierdza, czy jest to sposób optymalny, czy nie jest możliwe jego udoskonalenie, np. poprzez postulowane przez skarżącego powiadamianie (przesyłanie kopii zawiadomienia) właściciela pojazdu po każdorazowym przypadku nieuiszczenia opłaty, lub poprzez dodatkowe dokumentowanie nieopłaconego postoju, np. w sposób fotograficzny, czy protokolarny. Sąd nie jest uprawniony do sugerowania dokonania takich zmian, bowiem Sąd dokonuje oceny przedmiotowej uchwały jedynie pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd nie stwierdził, aby uchwała Rady Miasta naruszała prawo, w tym zasady wynikające z Konstytucji, w szczególności wskazywaną w skardze zasadę równego traktowania wobec prawa, czy prawo do obrony. Wobec stwierdzenia, iż obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu (w tym opłaty dodatkowej) powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji, a więc nie powstaje również po stronie zarządcy (zarządu) drogi obowiązek doręczania właścicielowi pojazdu takiej decyzji. Sporządzane przez inspektora w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za postój "zawiadomienie" dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje właściciela pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty – lecz nie nakłada tego obowiązku. Zwyczajowe umieszczanie takiej informacji za wycieraczką pojazdu nie gwarantuje rzeczywiście absolutnej pewności, iż korzystający z pojazdu ją otrzyma, jednak żaden przepis prawa nie nakazuje doręczania takiej informacji "za potwierdzeniem odbioru", a zdaniem Sądu, brak takiego właśnie trybu doręczania informacji ("zawiadomienia o nieopłaconym postoju") nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do obrony (do procesu, do sądu). Właściciel pojazdu ma zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw m. in. właśnie poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty), z wykazaniem żądanej należności. W razie zatem niestwierdzenia za wycieraczką pojazdu ww. zawiadomienia - mimo nieuiszczenia opłaty za postój - właściciel pojazdu ma więc dodatkową możliwość uiszczenia opłaty dodatkowej bez wszczynania postępowania egzekucyjnego. Jeżeli właściciel pojazdu kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej poprzez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, oceny zasadności tego zarzutu dokonuje wierzyciel, a jego ocena podlega kontroli organu II instancji, a następnie sądu administracyjnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia organu odwoławczego, Sąd uznał, że postanowienie to nie narusza prawa. Wprawdzie organy obu instancji, w swych orzeczeniach nie dokonały szerszej oceny sporządzonych przez inspektorów SPP zawiadomień o nieuiszczonej opłacie za postój pojazdu – co stanowi naruszenie prawa procesowego, zdaniem Sądu nie mające jednak istotnego wpływu na wynik sprawy – należy jednak stwierdzić, że zawarte w aktach sprawy kopie kilkudziesięciu takich zawiadomień z okresu od [...] r. do [...] r., w tym kopie [...] zawiadomień objętych niniejszą sprawą, z okresu od [...] r. do [...] r., sporządzone przez różnych inspektorów, pozwalają na stwierdzenie, iż żądana należność wierzyciela istnieje, a zatem zasadne było sporządzenie upomnienia, a następnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Posiadając takie dowody organ I instancji (wierzyciel) mógł bowiem uznać (dokonując tzw. swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a.), uwzględniając zasady wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasady logicznego rozumowania, że dowody te w sposób wystarczający dokumentują fakty nieuiszczenia przez skarżącego opłaty dodatkowej, wobec czego żądanie zapłaty kwoty [...] zł, z tytułu [...] nieziszczonych opłat, w datach wskazanych w upomnieniu, jest zasadne. Trudno byłoby bowiem dać wiarę poglądowi przeciwnemu, iż inspektorzy SPP, działając w zmowie, wypisywali przez okres wielu miesięcy zawiadomienia o nieopłaconym postoju, wpisując w nich markę i nr rejestracyjny samochodu skarżącego, mimo iż nie widzieli takiego pojazdu na terenie strefy, bądź też wystawiali takie wezwania, widząc prawidłowo wypełniony i "ważny" blankiet opłaty za postój. Dodatkowo Sąd zauważa, że pogląd, iż obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu nieziszczonej opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa i nie wymaga wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, został ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r. - sygn. FSK 2580/04 - niepublikowany). Mając wszystko powyższe na względzie należało orzec jak w sentencji (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).