IV SA/Po 401/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Maciej Dybowski Protokolant ref-staż. Paweł Grzęda po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatek służbowy 1. uchyla decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Dybowski /-/ P.Miładowski /-/ B.Popowska TZ/ Decyzją personalną nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: PSP) z dnia [...] w sprawie zmiany dodatku służbowego, w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 94, poz. 575, ze zm.) zmniejszono P.D. dodatek służbowy w miesiącu lutym 2005 r. do kwoty 25 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż zmniejszenie dodatku służbowego następuje w związku z niewłaściwym wykonywaniem zadań służbowych i nieodpowiedzialnym podejmowaniem decyzji służbowych przez ww., pełniącego obowiązki Dyżurnego Centrum Zarządzania Kryzysowego podczas służby w dniu 25 stycznia 2005 r. Odwołując się od ww. decyzji P.D. wskazał, iż nie czekając na jego wyjaśnienie złożone w dniu 7 lutego 2005 r., 10 dni wcześniej został ukarany zaocznie i zabrano mu 200 zł z dodatku służbowego, który i tak liczył tylko 225 zł, nie dając odwołującemu się czasu na skuteczne odwołanie się od przedmiotowej decyzji. Dalej P.D. wskazał, iż zarzuty mu stawiane są bezpodstawne i nie mają żadnego oparcia w obowiązującym prawie, a faktycznie "niewłaściwe wykonywanie zadań służbowych i nieodpowiedzialne podejmowanie decyzji służbowych" polegało na wykonaniu bieżącej aktualizacji telefonicznej bazy danych. Na koniec, odwołujący zażądał zwrotu bezpodstawnie i zbyt szybko zabranego dodatku służbowego, pisemnych przeprosin ze strony Komendanta Miejskiego PSP za błędnie i zbyt szybko podjętą decyzję personalną a także podniesienie dodatku służbowego o co najmniej 300 zł. Decyzją Nr [...]Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż do wykonania bieżącej aktualizacji telefonicznej bazy danych Miejskiego Stanowiska Kierowania (dalej jako: MSK) wystarczyło skontaktowanie się ze Stanowiskiem Kierowania Centralnej Szkoły PSP. Nie istniała potrzeba korzystania z połączenia w sieci telefonów komórkowych, zwłaszcza z numeru, który według wykazu należał do Komendanta Szkoły. Ww. zadanie nie wymagało wykonania go w trybie pilnym, w związku z czym powoływanie się na przemęczenie, czy zmniejszony skład osobowy MSK nie uzasadnia sposobu, w jaki odwołujący się zadanie to wykonywał, zaś pozostałe wnioski odwołującego się nie wchodzą w zakres niniejszego postępowania i organem właściwym do ich rozpatrzenia jest Komendant Miejski PSP. W skardze kierowanej do Sądu administracyjnego, P.D. powtórzył swoje zarzuty i argumenty wyartykułowane w uzasadnieniu odwołania i zażądał anulowania decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany dodatku służbowego oraz zwrotu bezpodstawnie i zbyt szybko zabranego dodatku służbowego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wskazał, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosi o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. Organ dodał także, iż dodatek służbowy został obniżony zgodnie z treścią § 5 ust. 2- 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 94, poz. 575, ze zm.), w myśl którego, o wysokości dodatku decyduje przełożony, a jest on uzależniony od spełnienia przez strażaka wymogów, których w pełni nie spełnia skarżący. W kolejnym piśmie procesowym skarżący podtrzymał swoje stanowisko, wskazując jeszcze na istniejące, jego zdaniem, nieprawidłowości w PSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1.Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ppsa, Sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej są przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1230 ze zm. - dalej jako: upsp) oraz rozporządzenia wykonawczego do niej, wydanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 21 lipca 1997 r., na podstawie art. 88 ust. 5 upsp, w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 1997 r., nr 94, poz. 575 ze zm. - dalej jako rozporządzenie). 2. W sprawie bezspornym jest, że decyzją personalną nr [...] z [...] Komendant Miejski PSP zmniejszył P.D. dodatek służbowy do kwoty 25 zł w miesiącu lutym 2005 r., a organ II instancji te decyzję utrzymał w mocy. Z ww. rozstrzygnięciami nie zgadza się skarżący, określając w odwołaniu owo zmniejszenie dodatku służbowego jako działanie bezpodstawne. Sąd podziela stanowisko skarżącego, choć z innych powodów, niż wskazano w odwołaniu i skardze. Sąd nie ocenia zatem działania skarżącego podczas służby w dniu 25 stycznia 2005 r. pod kątem przesłanek wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia, jak to uczyniły organy I i II instancji, ani według innych kryteriów oceny postępowania funkcjonariuszy PSP. Problem w niniejszej sprawie nie polega bowiem na kwalifikacji stanu faktycznego, lecz na ustaleniu podstawy prawnej do zmniejszania dodatku służbowego. Konkretnie chodzi o ustalenie, czy obowiązujące w dniach orzekania przez oba organy prawo, tj. upsp i rozporządzenie, upoważniały Komendanta Miejskiego PSP, jako przełożonego służbowego, do zmniejszania wysokości dodatku służbowego na okres jednego miesiąca podległemu mu funkcjonariuszowi. Sąd nie dopatrzył się takiej podstawy ani w przepisach upsp ani w przepisach rozporządzenia, co poniżej wykaże. Tym samym można dojść do wniosku, że organ I instancji potraktował instytucję dodatku służbowego jako instrument swoistego karania funkcjonariusza za konkretne czyny, które zdaniem organu, świadczą o niespełnieniu wymogów (mniej czy bardziej ogólnie) określonych w przepisach o PSP. Przypisywanie takiej funkcji dodatkowi służbowemu jest, w świetle obowiązujących przepisów, nieuprawnione. Na poparcie powyższej tezy wskazać należy w pierwszej kolejności na treść norm zawartych w art. 86 i 87 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 upsp a także na treść jej delegacji zawartej w art. 88 ust. 5 oraz treść norm zawartych w § 2 ust. 2 i § 5 rozporządzenia. 3.Zdaniem Sądu, za najistotniejszy dla rozstrzygania w niniejszej sprawie uznać należy wyprowadzony z treści art. 87 ust. 2 upsp w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia wniosek co do specyfiki dodatku służbowego. W myśl art. 87 ust. 2 upsp: "Dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych", natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia przesądza, że " Dodatki do uposażenia... ( w tym dodatek służbowy - B.P.) są ustalane w stawkach miesięcznych". Z powyższych przepisów wynika, że dodatek służbowy jest dodatkiem do uposażenia o "charakterze stałym". To zaś musi rodzić określone konsekwencje prawne w porównaniu z innymi dodatkami czy świadczeniami, nie mającymi przymiotu "stałości". Zwłaszcza, że ustawodawca w innych przepisach wskazuje na ochronę wynagrodzenia, np. w art. 87 ust. 3 i w art. 89 ust. 1 upsp. Nadto, z treści art. 87 ust.1 upsp należy wnosić, że dodatek służbowy jest stałym dodatkiem, stanowiącym część podstawowego wynagrodzenia ( " Strażacy otrzymują następujące dodatki do uposażenia ..."), a nie jednorazową nagrodą, która może być uznaniowo przyznana przez przełożonych. W istocie, z przepisów rozporządzenia wynika, że o wysokości dodatku służbo-wego przyznawanego strażakowi decyduje przełożony uprawniony do mianowania lub powołania (§ 5 ust. 4 rozporządzenia), a wysokość tego dodatku jest uzależniona od wskazanych okoliczności ("w szczególności od dyspozycyjności związanej z zajmowa-nym stanowiskiem i stopnia odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe, stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, gospodarności oraz dbałości o powierzony sprzęt i urządzenia, posiadanego wykształcenia ogólnego i kwalifikacji zawodowych, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji specjalistycznych (uprawnień, znajomości języków obcych), przydatnych na zajmowanym stanowisku czy też stopnia sprawności fizycznej, potwierdzonej wynikami sprawdzianów"). Jednakże, w myśl ust. 3 ww. § 5, w przypadku niespełniania przez strażaka ww. wymogów, prawo do dodatku służbowego wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym ustały warunki uzasadniające jego przyznanie. Należy wskazać, że żaden inny przepis, ani ustawy ani rozporządzenia, nie upoważnia przełożonych służbowych strażaka do obniżania dodatku na określony czas. Dotyczy to także delegacji ustawowej, na podstawie której w/w rozporządzenie zostało wydane ( art. 88 ust. 5 upsp; delegacja ta natomiast uprawnia m. in. do określenia okresów pracy i służby, od których zależy "prawo do wzrostu uposażenia"). Tak więc, jak wynika z odnośnych przepisów, prawo do dodatku służbowego, jako stałego, określonego kwotowo dodatku, przypadku niespełniania przez strażaka ww. wymogów, może co najwyżej wygasnąć. W świetle zacytowanych przepisów i powyższego komentarza, orzekający skład jest zdania, że obniżenie funkcjonariuszowi PSP dodatku służbowego, stanowiącego dodatek stały w rozumieniu upsp, na okres jednego miesiąca, nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. W związku z tym, decyzje organów obu instancji uznano za niezgodne z prawem. Na marginesie należy wskazać, iż kategoria stałego dodatku służbowego wystę-puje też w systemach uposażenia innych służb mundurowych, a analogiczne regulacje przewidują przykładowo przepisy dotyczące Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (art. 115, 119 i 120, Dz. U. z 2002 r., nr 74, poz. 676 ze zm.), służby wojskowej żołnierzy zawodowych (art. 80- 81, Dz. U. z 2003 r., nr 179, poz. 1750 ze zm.), Służby Celnej (art. 49- 50, Dz. U. z 2004 r., nr 156, poz. 1641 ze zm.) czy Straży Granicznej (art. 104 i 108, Dz. U. z 2005 r., nr 234, poz. 1997 ze zm.). Potwierdza to istnienie określonych rozwiązań systemowych dotyczących wynagrodzeń dla funkcjonariuszy służb mundurowych, w których wyróżnia się dodatki stałe i inne; te pierwsze nie są pomyślane jako instrument doraźnie dyscyplinujący funkcjonariuszy. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 134, 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ppsa, Sąd orzekł jak sentencji. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane, / - / P. Miładowski / - / B. Popowska / - / M. Dybowski TZ/