I SA/Wa 22/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fabryki [...][...] "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w K. oraz wniosku Prezydenta Miasta K., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1967 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 oraz stwierdzającą nieważ-ność tego orzeczenia w stosunku do parceli nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w punkcie 3 i 4 orzecze- nia z dnia [...] czerwca 1967 r. Prezydium Rady Narodowej miasta K. wy-właszczyło m.in. część parceli nr [...] nr [...], ciąg dalszy księgi wieczystej KW nr [...] o pow. [...] m2 oraz parcelę nr [...] zapisaną w [...] o pow. [...] m2, obie położone w K., gmina [...], stanowiące własność Fa-bryki [...] [...] "[...] " Towarzystwo Akcyjne. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. Fabryka [...] [...] "[...]" S.A. w likwidacji wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezy- dium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] czerwca 1967 r. Minister Infra-struktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. w części dotyczącej parceli nr [...] o pow. [...] m2 oraz stwier- dził nieważność zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej parceli nr [...] o pow. [...] m2. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta K. wy- stąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. Podniósł, że nie znajduje uzasadnienia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy stanowisko Miasta K., zgodnie z którym działki o nr [...] i [...] tworzyły jedną nieruchomość o powierzchni [...] m2, z czego do wywłaszczenia przeznaczona została część tej działki o powierzchni [...] m2, co stanowiło około 10% całej nieruchomości, a co za tym idzie brak było podstaw do uznania, że za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. [...] m2 przysługiwało odszkodowanie. Minister powołał się na treść art. 46 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 nr 16, poz. 93, ze zm.), art. 24 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U 1982r. nr 19, poz. 147, ze zm.) oraz treść postanowienia Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt IV CK 114/2002 (publ. OSNC 2004/12, poz. 201), z których wynika, że stanowiące własność tej samej osoby i graniczące ze sobą działki gruntu objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 §1 Kodeksu cywilnego. Odrębność tę tracą w razie połączenia ich w jednej księdze wieczystej. W aktach sprawy znajdują się plan sytuacyjny z dnia [...] września 1966 r. a także zawiadomienia z Państwowego Biura Notarialnego, które wpłynęły do Prezydium Rady Narodowej miasta K. w dniu [...] czerwca 1967 r., z których bezspornie wynika, że przedmiotowe parcele gruntowe miały założone oddzielne księgi wieczyste: parcela nr [...] - księgę wieczystą nr [...], a parcela nr [...] – księgę wieczystą nr [...]. Dlatego też, zdaniem organu, parcele nie mogły być traktowane jako jedna nieruchomość. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał zasadność rozstrzy-gnięcia Ministra Infrastruktury i utrzymał w mocy jego decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. stała się podstawą wniesienia przez Prezydenta Miasta K. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2005 roku w części, w której organ ten stwierdził (a następnie utrzymał w mocy) nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] czerwca 1967 r., co do parceli nr [...] (czyli punktu 2 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r.). Podtrzymując argumen-tację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta K. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. błędną wykładnię art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, 2) błąd w ustaleniu, że parcele o nr [...] i [...] nie tworzyły jednej całości. Równocześnie strona skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem "rażące" naruszenie przepisów prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa rozpatrywać należy w świetle skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociągało. Bowiem za "rażące" uznać należy tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani charakter przepisu, który został naruszony (wyrok NSA w Warszawie z 13 maja 1999 r. IV SA 881/97, LEX nr 47252). Zdaniem strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że organ wydając decyzje wywłaszczeniową rażąco naruszył prawo. Nadto Minister Infrastruktury w uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 19, poz. 147, ze zm.), które zaczęły obowiązywać dopiero od 1 stycznia 1983 r., to jest po 15 latach od daty wywłaszczenia. Natomiast w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1967 r. obwiązywał dekret z 11 listopada 1946 r. o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320, ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zwią-zany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 §1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 §1 kpa, obowiązany jest w myśl art. 107 §3 kpa wyczerpująco ustalić i wyjaśnić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 §1 kpa zasady stabilności decyzji administracyjnych, może nastąpić bowiem jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art.156 §1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art.156 §2 kpa. Postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 §1 kpa. Skarżący zakwestionował decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2005 roku w części, w której organ ten stwierdził (a następnie utrzymał w mocy) nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] czerwca 1967 r., co do parceli nr [...] (czyli co do punktu 2 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r.). Zdaniem skarżącego działki o nr [...] i [...] tworzyły kiedyś jedną nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2, z której wywłaszczono łącznie [...] m2, a więc mniej niż 25% powierzchni całej nieruchomości. Brak było zatem podstaw, zdaniem skarżącego, do przyjęcia, że wywłaszczenie bez odszkodowania (w trybie art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) działki o nr [...] o powierzchni [...] m2 nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów na poparcie swojego stanowiska. Zawarte w skardze zarzuty nie znajdują natomiast żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Z kopii znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy mapy ewidencyjnej z wkreślonymi granicami parcel katastralnych l. kat [...] i [...] z dnia [...] lipca 2004 r. oraz Planu sytuacyjnego z dnia [...] września 1966 r. (k-35 akt wyw.) wynika jednoznacznie, że w dniu wywłaszczenia (tj. [...] czerwca 1967 r.) działki o nr [...] i [...] nie posiadały wspólnej granicy. Z wykazu zmian znajdującego się na Planie sytuacyjnym wynika poza tym, że w 1963 działki te zostały wydzielone z dwóch odrębnych parcel gruntowych - działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] zaś działka nr [...] z podziału działki nr [...]. Z wykazu tego wynika także, że obie działki posiadały odrębne księgi wieczyste: działka nr [...] - księgę wieczystą nr [...], a działka nr [...] – księgę wieczystą nr [...]. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem Sądu Najwyższego nawet graniczące ze sobą działki gruntu stanowiące własność tej samej osoby a objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 §1 Kodeksu cywilnego. Odrębność tę tracą dopiero w razie połączenia ich w jednej księdze wieczystej (postanowienie SN z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt IV CK 114/02, publ. OSNC 2004/12/201). Dwie niezabudowane działki gruntu graniczące ze sobą i należące do tego samego właściciela, dla których jest prowadzona jedna księga wieczysta, stanowią - w rozumieniu art. 46 §1 Kodeksu cywilnego - jedną nieruchomość gruntową (wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt II CKN 1306/00, niepubl.). Należy podkreślić, że rozstrzygane przez Sąd Najwyższy wątpliwości dotyczyły działek graniczących ze sobą. Taka sytuacja nie występuje natomiast w rozpatrywanej sprawie. Bez znaczenia prawnego w tej sytuacji pozostaje fakt, że w uzasadnieniu swojego stanowiska organ powołał się, na nieobowiązującą w dacie wywłaszczenia ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 19 poz. 147, ze zm.). Obowiązujący w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1967 r. dekret z 11 listopada 1946 r. o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57 poz. 320) w art. 4 stanowił bowiem, że dla każdej nieruchomości (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego) prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, co potwierdza prawidłowość dokonanych przez organ nadzoru ustaleń. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że organ w oparciu o posiadane dokumenty prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy. W sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności, które przesądziły, iż wywłaszczenie bez odszkodowania, w trybie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki nr [...], oraz brak udziału biegłego rzeczoznawcy w postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym tej nieruchomości było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i obligowało organ do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1967 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., w części dotyczącej parceli oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.