II OSK 102/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2018/05 w sprawie ze skargi R. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...], Nr [...], sygn. akt: [...] Wójt Gminy C. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1. art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z dopuszczeniem użytkowego poddasza na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G., przy ul. [...]. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] odwołanie wnieśli R. i H. B., zarzucając zaskarżonej decyzji, iż zezwala ona na rozbudowę budynku, w wyniku której najwyższy punkt dachu może wynosić 11 m nad poziom terenu istniejącego, gdy tym czasem teren objęty decyzją należy do obszarów o bardzo ścisłej zabudowie i budynek o wysokości 11 m w sposób znaczący zacieni sąsiednie nieruchomości i przyczyni się do zmniejszenia ich wartości użytkowych, jak również pogorszy warunki mikroklimatyczne na nich panujące, uniemożliwi wegetację roślin, a także ilość światła docierającego do okien sąsiednich budynków zostanie w sposób znaczący ograniczona. Nadto odwołujący podkreślili, że w sąsiedztwie działki nr [...] nie został posadowiony ani jeden budynek o takiej wysokości. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], sygn. akt: [...] na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził zgodnie z przepisami analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzone analizy wykazały dopuszczalność realizacji planowanego zamierzenia, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego, na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowle. Według organu podniesione przez odwołujących argumenty odnoszą się do postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 8 września 2005 r. skargę na powyższą decyzje wnieśli R. i H. B., zarzucając zaskarżanej decyzji naruszenie art. 9, art. 11 i art. 107 kpa poprzez brak przytoczenia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego, a także zbyt lakoniczne uzasadnienie, a w szczególności poprzez nie ustosunkowanie się do podnoszonej przez skarżących okoliczności odnośnie wysokości najwyższego punktu dachu – 11 m. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi wskazując, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół przedmiotowej działki została przeprowadzona prawidłowo, a z części graficznej analizy wynika, że teren wokół przedmiotowej działki zabudowany jest budynkami I i II kondygnacyjnymi. W toku postępowania przed sądem I instancji skarżący podnieśli, iż budynek, będący przedmiotem postępowania stanowi samowolę budowlaną i jako taki winien zostać rozebrany, a nie rozbudowywany. Oddalając skargę sąd I instancji wskazał, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji - wbrew twierdzeniom skargi - spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Co prawda znalazły się w nim sformułowania błędne i nie znajdujące potwierdzenia w ustaleniach faktycznych (nie były w sprawie przeprowadzane uzgodnienia), a także w obowiązujących przepisach prawa (organy nie badają zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wyłącznie w wypadku braku tego planu), jednakże uchybienia te nie miały wpływu na treść samego rozstrzygnięcia. Nadto sąd I instancji wskazał, że w przypadku przedmiotowej inwestycji zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.). Podstawę przyjęcia, iż planowana rozbudowa budynku zgodna będzie ze sposobem zagospodarowania działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej była analiza sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne. W ocenie sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, iż powyższa analiza spełnia wymogi rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyznaczył wokół terenu inwestycyjnego obszar analizowany. Wnioski analizy pozwoliły na przyjęcie, iż rozbudowa nie będzie kolidowała ze stanem zainwestowania sąsiednich działek oraz istniejącymi funkcjami. W ocenie sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, iż powyższa analiza spełnia wymogi powołanego rozporządzenia i może stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Wynika z niej, iż działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi z dachami podwyższonymi. Z załącznika graficznego do analizy wynika, iż działki dostępne z tej samej drogi tj. ul. [...], zabudowane są budynkami parterowymi z wysokim dachem i poddaszem mieszkalnym o wysokości kalenicy dachu 7.0 -12.0 m. Tym samym warunek zawarty w decyzji organu I instancji, iż wysokość najwyższego punktu dachu nie może przekroczyć 11.0 m nad poziomem terenu znajduje oparcie w przeprowadzonej analizie sposobu zagospodarowania terenu. Także wbrew twierdzeniu skargi, organ II instancji ustosunkował się do zarzutu odwołania tj. najwyższej wysokości kalenicy dachu. Organ stwierdził bowiem, iż podnoszone przez skarżących argumenty (w tym dotyczące wysokości budynku) mogą być podnoszone na etapie prowadzenia postępowania o wydanie zezwolenia na budowę. Od wskazanego wyroku pismem z dnia 30 października 2006 r. skargę kasacyjną wnieśli skarżący, zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu: - naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 15, poz. 1270 ze zm.), to jest naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo budowlane z 1974 r. (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), a także przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, - naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania wyjaśniono okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, co mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając stawiane zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, że sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku stanowiącego samowolę budowlaną. Autor skargi kasacyjnej powołał art. 102 ustawy prawo budowlane z 1994 r. (DzU. z 2006 r., Nr 156, poz.1118), w myśl którego do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do tych, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe, to znaczy ustawę prawo budowlane z 1974 r. Sąd natomiast nie zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlanego z 1974r., który winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ zarówno wybudowanie jak i rozbudowa spornej nieruchomości powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla skarżących, w zakresie korzystania z działki, będącej ich własnością, tym samym legalizacja przedmiotowej samowoli nie jest możliwa. Nadto wybudowany budynek narusza przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który przewiduje on, że budynek winien być sytuowany co najmniej 4 m od granicy działki, tym czasem sporny budynek położony jest przy samej granicy z działką skarżących. Autor skargi wskazał, że na zasadzie art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Natomiast w postępowaniu przed sądem i instancji doszło do naruszenia art. 7 i 8 kpa, ponieważ w toku postępowania nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne – usytuowanie przedmiotowego spornego budynku, wpływ jego położenia i rozbudowy na sąsiednią nieruchomość ,fakt że stanowi ona samowolę budowlaną w rozumieniu prawa budowlanego z 1974r. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie dnia 27 lutego 2008r. sprecyzowano zarzuty skargi kasacyjnej w ten sposób że wskazane naruszenie zarzutów prawa materialnego i procesowego wiąże się z tym że niespornie nielegalnie powstały obiekt objęto warunkami zabudowy na jego rozbudowę, co jest przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę. Zgodnie z przepisem art. 15 §1pkt.1 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U.153poz.170 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183§2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie . Zatem sprawa podlegała rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają uregulowane w art.174 pkt.1 i 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne. Stanowią je : - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacyjnych wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Jednakże na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzuty skargi kasacyjnej zostały w istocie sprecyzowane w ten sposób, iż przy rozpatrzeniu sprawy nie zostało uwzględnione, iż mający ulec rozbudowie obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sprowadzone w istocie do zakwestionowania prawidłowości zrealizowania przez Sąd I instancji jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej . Zarzucono Sądowi błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono dostatecznie okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy co, stanowi w istocie zarzut naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174pkt.2 p.p.s.a. Na podkreślenie w tym miejscu zasługuje, iż organy administracji obowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organy obowiązane są rozpatrzeć tj. uwzględnić wszystkie dowody przeprowadzone w postępowaniu jak i uwzględnić wszystkie okoliczności towarzyszące przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy oraz wiarygodności. Sąd administracyjny kontroluje natomiast, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem . W niniejszym wypadku sądowa kontrola dotyczyła legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wydania decyzji w tym przedmiocie wymaga zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lud wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalenia wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z powyższych unormowań wynika, że warunki zabudowy ustalić można tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, nadto spełniającej wymogi co do kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych, urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Decyzja wydawana w razie braku miejscowego planu stwierdza w istocie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. A zatem decydując w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego nie sposób pominąć faktu, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Zgoda na rozbudowę budynku wzniesionego w warunkach samowoli sankcjonowałaby w istocie zamierzenie inwestycyjne sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Dopiero zalegalizowanie wzniesienia takiego obiektu w trybie określonym w prawie budowlanym czyniłoby zamierzoną rozbudowę dopuszczalną. Wprawdzie legalizacja tak wzniesionego obiektu nie jest przedmiotem postępowania o warunki zabudowy jednakże wynik toczącego się postępowania legalizacyjnego odnosi bezpośredni skutek na rozstrzygnięcie warunków jego rozbudowy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalając skargę błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotne znaczenie dla sprawy. W istocie bowiem organ zaniechał rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co podważało trafność jego oceny. Zgodna z regułami jest tylko taka ocena dowodów, która uwzględnia wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Organ pominął rozważania co do samowolnego wzniesienia obiektu mimo, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynikało, że małżonkowie P. w latach 1973-82 bez wymaganego pozwolenia na budowę wznieśli go na swojej działce. Sami inwestorzy nie kwestionowali tej okoliczności. Z akt administracyjnych wynikało także, że postępowanie legalizacyjne co do spornego obiektu jest w toku. Wbrew stanowisku Sądu I instancji okoliczność ta miała w sprawie istotne znaczenie i wymagała oceny. Uwzględnienia wymagały wyniki postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbudowy uwarunkowane było uprzednim rozstrzygnięciem postępowania legalizacyjnego. W postępowaniu tym bowiem przesądzone zostanie dalsze istnienie obiektu, którego rozbudowa jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy przyjąć należało, że decyzja w przedmiocie warunków rozbudowy była co najmniej przedwczesną. Wobec zasadności zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji należało uchylić, sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.