II SA/Wa 634/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Kube, sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] lutego (nr sprawy [...]) kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 44 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227), przydzielił H. i Z. M. lokal mieszkalny [...] w W., wskazując jednocześnie, że do zajmowania lokalu uprawnione są łącznie z nimi L. M. ([...]) i E. M. ([...]). Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2001 r. W. M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zaś organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. M. na powyższą decyzję ostateczną i wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 2529/02 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu stwierdził, że objęta kontrolą organu nadzoru decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia [...] lutego 1971 r., skierowana została do Z. i H. M., zatem w postępowaniu nadzorczym jej dotyczącym winni oni brać udział w charakterze strony, gdyż niewątpliwie wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Z akt postępowania nadzorczego wynika zaś, że nie byli oni jego stroną i już tylko to uchybienie przepisom postępowania uzasadnia uchylenie obydwu decyzji. Sąd wskazał ponadto, że organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę zapewni w nim czynny udział adresatom kontrolowanej decyzji, tj. Z. M. i H. M. Organ ustali, czy faktycznie Z. M. nie żyje, a gdyby ta okoliczność się potwierdziła, to postępowanie nadzorcze przeprowadzi z udziałem następców prawnych Z. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227), odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium [...] z dnia [...] lutego 1971 r. (nr sprawy [...]). W uzasadnieniu organ podał w szczególności, że podjął starania celem ustalenia kręgu stron mających interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez WSA w wyroku z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 2529/02. W toku podjętych czynności ustalono, że dotychczasowa umowa najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego wygasła z dniem [...] listopada 2004 r., a nowa po tej dacie nie została zawarta. Oznacza to, że H. i Z. M., nawet jeśli oboje nadal żyją, utracili interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, interes taki utracili także ich ewentualni następcy prawni. Tym samym, prowadzenie dalszych czynności zmierzających do ustalenia, czy Z. M. zmarł i czy pozostawił następców prawnych, którzy powinni zostać dopuszczeni do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 kpa, wydaje się być bezcelowe. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, organ podał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych unormowanej w art. 16 kpa. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 kpa możliwe jest tylko wtedy, gdy organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzi, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, naruszenie prawa w tym przepisie wymienione. Kontrolowana decyzja, w ocenie SKO, nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż w dacie jej wydania istniała podstawa prawna w postaci ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe, zaś jej treść nie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, by można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Organ wskazał, że w razie zawarcia stosunku najmu lokalu na podstawie decyzji o przydziale, szczegółowe określenie przedmiotu i warunków najmu powinno nastąpić w formie pisemnej, ale dopiero po wydaniu decyzji o przydziale, stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe. Ponadto stwierdził, iż H. i Z. M., pobierającym rentę z ubezpieczeń społecznych, przysługiwało prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w trybie przewidzianym w art. 32 ust. 1 ww. ustawy, zaś właściwość organów w sprawach przydziału i zajmowania lokali w dacie wydania decyzji o przydziale normował Oddział 9 powołanej ustawy. Odnosząc się do podniesionego przez wnioskodawcę braku dowodu doręczenia decyzji o przydziale H. M. oraz ówczesnemu właścicielowi (administratorowi) budynku, SKO wskazało, że uchybienie to mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, po zgłoszeniu takiego żądania przez osobę legitymowaną. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu administracyjnym nie jest znane pojęcie prawomocności decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działający w imieniu M. M. W. M. wniósł o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale lokalu z dnia [...] lutego 1971 r. W zarzutach podniósł w szczególności naruszenie art. 24 § 1 kpa przez udział w składzie orzekającym, wydającym decyzję poprzedzającą, P. L., który uczestniczył w wydaniu decyzji nr [...], uchylenie się organu od rozstrzygnięcia kwestii ostateczności decyzji o przydziale, pominięcie w postępowaniu dotyczącym przydziału lokalu właściciela nieruchomości, wbrew ówczesnemu brzmieniu art. 56 Prawa lokalowego oraz brak istotnych elementów decyzji o przydziale, w tym przede wszystkim określenie wysokości czynszu, co stanowi obrazę ówczesnych przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z argumentacją faktyczną i prawną zbieżną z zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przede wszystkim przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażane w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazany przepis oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Jego oddziaływanie w ponownym postępowaniu przed organami administracji publicznej ma istotne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w wyniku których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie również innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Należy jednocześnie podkreślić, iż wspomniane oddziaływanie nie powoduje wcale uzyskania przez ponowne postępowanie administracyjne szczególnego charakteru, a skutkuje wyłącznie ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną i wskazaniami sądu. Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania istnieje ścisły związek, bowiem ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu w sprawie, zaś wskazania określają sposób jego postępowania w przyszłości. Tym samym, wskazania stanowią niejako konsekwencję oceny prawnej, których celem jest z zasady zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd w toku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Innymi słowy wskazania mają jedynie wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zaś narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia, które może być takie samo jak poprzednie. Nie mogą też naruszać zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż oznaczałoby to skrępowanie organu przy ocenie ich wiarygodności. Naruszenie postanowień art. 153 przez organy administracyjne w postaci nieuwzględnienia przez nie, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, wiążących je elementów orzeczenia sądu administracyjnego, uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd administracyjny (tak. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Lexis Nexis, s. 478). W ocenie składu orzekającego naruszenie przez organ administracji publicznej postanowień omawianego przepisu art. 153 powinno być brane pod uwagę przez sąd z urzędu, by zapewnić realizację obowiązującej w polskim prawie zasady sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie bezspornie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wbrew swoim twierdzeniom, nie zastosowało się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 2529/02, dotyczących przeprowadzenia postępowania z udziałem następców prawnych Z. M. Organ nie ustalił nawet, czy ww. osoba żyje, gdyż w jego opinii było to bezcelowe z uwagi na wygaśnięcie umowy najmu przedmiotowego lokalu z dniem [...] listopada 2004 r. Wobec stwierdzonego naruszenia, przy wydawaniu zarówno pierwszej, jak również utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji, postanowień art. 153 powołanej ustawy, Sąd uchylił obydwie decyzje jako wadliwe. W tej sytuacji zbędne stało się rozważanie zasadności zarzutów skargi. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.