I SA/Wa 1041/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2002r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek B. D., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 1999 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podał, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 1996r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom R. D. i L. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] oznaczonej nr hip [...] i [...] będąc związany na podstawie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1994 r. sygn. akt IV SA 801/93. Powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Polskiego Związku [...] w W. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1993 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność powołanego wyżej orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1950 r. uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku, Sąd przyjął następujące ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy: 1. Jest poza sporem, że z możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W. wystąpiła wyłącznie H. D., spadkobierczyni współwłaściciela nieruchomości L. D.. 2. H. D. była w posiadaniu nieruchomości, co wypełniało drugą przesłankę z art. 7 ust. 2. 3. Przyczyną odmowy przyznania własności czasowej było złożone przez H. D. pismo, w którym oświadczyła, że nie chce dalej administrować nieruchomością i zrzeka się do niej wszelkich praw. 4. Zrzeczenie się przez H. D. wszelkich praw do nieruchomości z rezygnacją z administrowania nią i równoczesna propozycja przejęcia budynku np. na przedszkole jest równoznaczna z cofnięciem złożonego wniosku; potwierdza to fakt, że H. D. nie odwołała się od orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. 5. Cofnięcie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie wymagało zgody pozostałych współwłaścicieli, ponieważ składając wniosek tylko w swoim imieniu H. D. była wyłącznym jego dysponentem; pozostali spadkobiercy nie udzielili jej żadnych pełnomocnictw w tym zakresie. 6. Skoro więc H. D. cofnęła złożony wyłącznie w swoim imieniu wniosek o przyznanie własności czasowej, to organ prowadzący postępowanie nie miał podstaw do przyznania jej takiego prawa. Wprawdzie w takiej sytuacji powinien umorzyć postępowanie, a nie orzekać merytorycznie, jednak tego rodzaju uchybienie proceduralne nie daje podstaw do stwierdzenia, że prawo zostało naruszone w sposób rażący. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydanie przez Prezydium Rady Narodowej W. orzeczenia administracyjnego nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych i jako taka dotyczy tylko przypadków, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92, OSP z 1994 r. z.2 poz. 23). Na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. B. D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 listopada 1997 r. sygn. akt IV S.A. 1185/96 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w zaskarżonej decyzji zastosował się do wyjaśnień zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1994 r. sygn. akt IV SA 801/93 dotyczących treści i sposobu zastosowania norm prawnych do ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji rozpoznającego sprawę. Związanie to nie zostało wyłączone ani zmianą stanu prawnego lub faktycznego, ani także wzruszone w drodze rewizji nadzwyczajnej, ponieważ wniosek B. D. o wniesienie rewizji nadzwyczajnej od wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 1994 r. nie został uwzględniony. Organ nadzoru przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku sądu administracyjnego, zasadnie przyjął, że H. D. pismem z 1950 roku skutecznie cofnęła wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz że czynność ta nie wymagała zgody pozostałych spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości. W dniu [...] listopada 1998 r. B. D. złożył wniosek o wznowienie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że brak jest dowodów, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę W., ponieważ nie została wymieniona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr [...] z [...] kwietnia 1948 r., w którym wymieniono jedynie nieruchomość przy ul. [...], hip. [...] i [...]. W aktach własnościowych nieruchomości brak jest dowodów na to, że były zamieszczone ogłoszenia w tej sprawie. Wobec takiej sytuacji, zdaniem wnioskodawcy, należy uznać, że ogłoszenie o objęciu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę nie nastąpiło. Nie rozpoczął zatem bieg termin przewidziany na złożenie wniosku określony w art. 7 ust. 1 dekretu. Wobec tego, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem dekretu, jak również § 3, 4, 5, 6, i 7 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wniosek o wznowienie postępowania o stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest uzasadniony. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z [...] lutego 1999 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] czerwca 1996 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1950 r., a następnie decyzją z [...] września 1999 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] czerwca 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zachodzi przesłanka wznowienia, na którą powołał się wnioskodawca. Okoliczność, na którą powołano się we wniosku o wznowienie postępowania nadzorczego nie jest okolicznością nieznaną organowi w dacie wydania decyzji. Organ wyjaśnił, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę W. nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., a nie jak podał wnioskodawca - rozporządzenia z dnia 28 stycznia 1948 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia gruntów w posiadanie gminy zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...] z [...] lipca 1947 r. Pod poz. 24 wymieniono nieruchomość przy ul. [...]. Ogłoszenie o sporządzeniu protokołu z oględzin zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...] z 1947 r. Z dniem wydania dziennika tj. z dniem [...].09.1947 r. rozpoczął bieg 6 miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Termin ten upływał [...] marca 1948 r. W dniu [...] marca 1948 r. został złożony wniosek przez H. D.. Wniosek ten został następnie skutecznie wycofany przez wnioskodawczynię, co zostało stwierdzone w wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 1994 r. B. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wziął pod uwagę, iż rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. przewidywało w § 5 obowiązek powiadomienia dotychczasowego właściciela o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie przez Gminę. Zarząd Miejski miał obowiązek przesłać zawiadomienie właścicielowi, gdyż oględziny mogły być dokonane tylko w obecności właściciela. Z akt własnościowych wynika, że ani właściciel ani inne osoby zainteresowane nie otrzymały wezwań do wzięcia udziału w oględzinach. Pozbawiało to spadkobierców właścicieli realizacji ich praw wynikających z § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. Dowodem tego jest, że w ogłoszeniu zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym zostali wymienieni nieżyjący właściciele R. D. i L. D.. Powyższe wskazuje, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę W. jest prawnie bezskuteczne, co uzasadnia uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 1999 r. B. D. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy wszczętej przed sądem cywilnym z powództwa o ustalenie prawa, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W dniu [...] stycznia 2002 r. B. D. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego nie chcąc dopuścić do umorzenia postępowania z uwagi na upływ trzyletniego terminu. Decyzją z [...] marca 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] września 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach wiążącej organ nadzoru oceny prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 kwietnia 1994 r. i z dnia 13 listopada 1997 r. ustalił zarówno stan prawny jak i stan faktyczny istniejący w dacie wydania orzeczenia administracyjnego, a organ administracji jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu, to brak jest podstaw do uznania, że podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną nieznaną organowi w dniu wydania decyzji. Z tej przyczyny należało odmówić uchylenia decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. Na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast B. D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił nieustosunkowanie się przez organ administracji do podniesionej przez niego nowej okoliczności i powołanie się wyłącznie na związanie oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący podał, że "nowym dowodem w sprawie jest brak dowodu na wycofanie wniosku z dnia [...] marca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej przez H. D..". W dotychczasowym postępowaniu za dowód w tej sprawie został uznany "odpis z odpisu", który nie nosi wiarygodnych cech ani dokumentu prywatnego ani urzędowego. Brak na nim imiennej pieczątki osoby sporządzającej odpis z odpisu, dokładnej daty jego sporządzenia jak i informacji o tym, kto i kiedy sporządzał pierwszy odpis, a także adnotacji o jego wpływie do biura podawczego Zarządu Miejskiego w W.. Powołany odpis z odpisu był znany organom rozpoznającym sprawę w poprzednim postępowaniu, jednak nie była oceniana jego wartość dowodowa pod kątem opisanych braków. Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2003 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż przed Sądem Rejonowym dla W. toczy się postępowanie cywilne w sprawie z powództwa B. D. o ustalenie, że H. D. od dnia [...] marca 1948 r. do [...] września 1950 r. przysługiwało prawo do przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] oraz że J. D. i B. D. nabyli w dniu [...] marca 1948 r. prawo do przyznania prawa własności czasowej tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż - jak wynika z treści pozwu – jego celem jest uzyskanie orzeczenia sądu powszechnego ustalającego – odmiennie niż przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1994 r. IV SA 801/93 – iż cofnięcie przez H. D. wniosku z dnia [...] marca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] w W., nie było skuteczne, a także, że następcy prawni pozostałych byłych właścicieli J. D. i B. D. zachowali prawo do żądania przyznania im prawa własności czasowej. W tej sytuacji uznając, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego ma dla niniejszej sprawy znaczenie zagadnienia wstępnego postanowieniem z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1033/02 zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania w sprawie cywilnej. Zażalenie Polskiego Związku [...] na powyższe postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2004 r. sygn. akt OZ 84/04. W dniu [...] maja 2006 r. Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział Cywilny przesłał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie prawomocne postanowienie z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...] o odrzuceniu pozwu B. D. w sprawie o ustalenie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 1950 r., z której powód jest niezadowolony, jest aktem administracyjnym, a dla oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnych jest przewidziana droga postępowania administracyjnego. W tej sprawie sąd cywilny nie może orzekać. W orzeczeniu z dnia 6 kwietnia 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie rozstrzygnął wszystkie kwestie wątpliwe podniesione przez powoda w postępowaniu przez Sądem Rejonowym. Wobec ustania przyczyny zawieszenia postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będący sądem właściwym w niniejszej sprawie zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA 1033/02 podjął zawieszone postępowanie sądowe i zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący domagał się uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1950 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w W. prawa własności czasowej. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżący początkowo wskazywał nową okoliczność, jaką miałoby być nie wzięcie pod uwagę w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, iż objęcie w posiadanie nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło z naruszeniem rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. Naruszenie to miało polegać na nieogłoszeniu przez Zarząd Miejski, w trybie przewidzianym w tym rozporządzeniu, o przystąpieniu do czynności objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę W.. Zarzut ten nie mógł wywołać zamierzonego skutku, gdyż - jak wykazano we wznowionym postępowaniu - objęcie gruntu przedmiotowej nieruchomości podlegało przepisom rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej (a nie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r.), stosowne zaś ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie z dnia [...] lipca 1947 r. ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z 1947 roku, natomiast w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z 1947 roku opublikowano ogłoszenie o dokonaniu w dniu [...] września 1947 r. oględzin i sporządzeniu protokołu z objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę W.. Należy przy tym zauważyć, że kwestia skuteczności objęcia nieruchomości przez Gminę miałaby znaczenie, gdyby istniał spór co do złożenia wniosku dekretowego w wymaganym terminie, tymczasem nie ma wątpliwości, że wniosek dekretowy został złożony przez H. D. z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu. Zatem zarzut nieskutecznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę W. jest w postępowaniu toczącym się w trybie wznowieniowym całkowicie chybiony. Nie mogło również dojść do uchylenia decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w oparciu o okoliczność, że dowód w postaci oświadczenia H. D. o cofnięciu wniosku, jako pozbawiony autentyczności, nie istniał. Okoliczność ta miała być wykazana przez skarżącego w drodze stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...] pozew B. D. w powyższej sprawie został odrzucony. Nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że wartość dowodowa tego dokumentu pozostawała poza oceną Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w postępowaniu nadzorczym. Dokument ten był nie tylko przedmiotem oceny w tym postępowaniu, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r., ale nadto w sprawie skuteczności oświadczenia H. D. jednoznacznie wypowiedział się, w sposób wiążący dla dalszych postępowań w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 6 kwietnia 1994 r. i 13 listopada 1997 r. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zarzut nieautentyczności (fałszywości) dokumentu mógłby być rozpatrywany jako przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa tylko wówczas, gdyby sfałszowanie dokumentu zostało wykazane stosownym orzeczeniem właściwego sądu. Jednak na tę przesłankę wznowienia ani skarżący nie wskazywał we wniosku o wznowienie postępowania, ani też nie przedstawił orzeczenia stwierdzającego nieautentyczność (fałszywość) omawianego pisma. Prawidłowo więc Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] września 1950 r. Jest poza sporem, że był on związany wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1994 r. i 13 listopada 1997 r., w których Sąd dokonał oceny prawnej decyzji nadzorczej przyjmując za udowodnione okoliczności stanu faktycznego, na które powoływał się skarżący jako podstawy wznowienia postępowania nadzorczego i że ustaleń przyjętych przez Sąd skarżący nie był w stanie skutecznie podważyć we wznowionym postępowaniu nadzorczym. Skoro zatem nie wykazano wad postępowania nadzorczego, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r., skarga nie mogła być uwzględniona. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.