II SA/Op 243/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001 ze zm.). odmówił przyznania od dnia 1 stycznia 2002r. prawa do świadczenia przedemerytalnego E. Ł. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 9 lutego 2006r. E. Ł. złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 150a ust. 1 ustawy o promocji (...). Dodał, że wnioskodawca zarejestrował się w dniu 26 maja 1992r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, a z dniem 1 stycznia 1997r. nabył prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych, natomiast od 1 stycznia 2004r. nabył prawo do emerytury. Organ przywołując przepis art. 37k i art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stwierdził że nowe uregulowania, kiedy strona była bezrobotna nie obowiązywały, w związku z czym E. Ł. nie spełniała warunków do nabycia świadczenia przedemerytalnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. Ł., przedstawiając zapadłe decyzje administracyjne w jego sprawie, od czasu kiedy zarejestrował się jako osoba bezrobotna. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005r., oraz cytując przepis art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skarżący domagał się wypłaty świadczenia przedemerytalnego w wysokości 90% emerytury za okres od 1 stycznia 2002r. do 1 stycznia 2004r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 150a ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001r., przysługuje osobie, która do 12 stycznia 2002r. spełniła warunki do jego nabycia z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast ust. 2 cytowanego przepisu stanowi, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje również osobie, która do 12 stycznia 2002r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeżeli 31 grudnia 2001r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, uzyskałby prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Warunki, o których mowa w art. 150a ust. 1 pkt 1 określa art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001r. stanowił, iż świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury lub 2) w roku kalendarzowym, w którym został rozwiązany stosunek pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy ukończyła co najmniej 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna oraz posiada okres uprawniający do emerytury lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn. Organ odwoławczy wskazał, że E. Ł. 1 stycznia 2002r. ukończył 63 lata życia, do 12 stycznia 2002r. udokumentował okres zatrudnienia wynoszący 36 lat, 5 miesięcy i 21 dni. Zatem do 12 stycznia 2002r. nie spełniał warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w okresie do 31 grudnia 2003r. pobierał zasiłek przedemerytalny, natomiast z dniem 1 stycznia 2004r. nabył prawo do emerytury. Dodał, że na podstawie art. 150a ust. 1 i 2 ustawy o promocji (...) nie można przejść z zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne. Przepis ten umożliwia nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego tym osobom, które do 12 stycznia 2002r. spełniły warunki do ich nabycia na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. E. Ł. w okresie od 1 stycznia 1997r. do 31 grudnia 2003r. pobierał zasiłek przedemerytalny, natomiast z dniem 1stycznia 2004r. nabył prawo do emerytury. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. bezrobotnym jest osoba, która m.in. nie nabyła prawa do emerytury lub nie pobiera zasiłku przedemerytalnego. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że E. Ł. na dzień 12 stycznia 2002r. nie spełnia warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ pobierał w tym czasie zasiłek przedemerytalny. Skargę do Sądu złożył E. Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi powołał decyzje wydane przez organy od kiedy zarejestrował się jako osoba bezrobotna, podkreślił że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją odmowną. Zasygnalizował także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 października 2004r., o sygn. akt II SA/Wr 1202/03 w sprawie o należności przedemerytalne, oddalił jego skargę. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podawanych w skardze powodów. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim czynność lub akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego była zaskarżona decyzja, podjęta w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, którą Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą przyznania od dnia 1 stycznia 2002r. prawa do świadczenia przedemerytalnego E. Ł. Organy obu instancji orzekały w trybie przepisów prawa materialnego, a konkretnie - art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001 ze zm.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż wszczęcie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego czy następuje to z urzędu czy też na wniosek strony, obejmuje różne czynności organu administracji publicznej lub stron. Do organu należy przeprowadzenie oceny formalnej i procesowej żądania wniesionego przez stronę postępowania. Ocena formalna polega na sprawdzeniu, czy podanie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla pisma procesowego - art. 63 § 1, 2 i 3 kpa. Procesowa ocena polega na stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, w tym ustaleniu, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt 1 kpa, czy strona spełnia wymogi wynikające z art. 28 kpa oraz czy organ dysponuje zdolnością prawną do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie (art. 20, 21 i 25 kpa). Odnotować warto, że ocena procesowa dotyczy postępowania wszczętego na wniosek strony, jak również z urzędu. Po otrzymaniu wniosku, organ sprawdza z urzędu swoją właściwość w sprawie, bowiem w sytuacji gdy uzna brak swojej właściwości, zobowiązany jest - na zasadzie art. 65 § 1 kpa - przekazać niezwłocznie podanie organowi właściwemu. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie zachodziła, zatem podanie strony skarżącej rozpatrywał właściwy organ. Kolejna ocena, czy podanie spełnia wymagania stawiane pismom w danej sprawie, jest dokonywana przez właściwy organ administracji publicznej w formie czynności procesowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, o ile przepisy szczególne w tej materii nie zawierają szczególnej regulacji. Od daty wszczęcia postępowania, działania organu administracji publicznej oceniane są przez pryzmat zasad ogólnych zawartych w przepisach art. 6 – 16 kpa. W art. 7 kpa zostały zawarte zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Zasada prawdy obiektywnej przewidziana przywołanym wyżej przepisem, dotyczy także treści żądania strony oraz trybu rozpatrzenia tego żądania. Ponadto zasada prawdy obiektywnej jest także związana z zasadą informowania stron przez organ administracji (art. 9 kpa). Stąd obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem intencji strony. Jeżeli intencja strony, wyrażona w podaniu skierowanym do organu nie jest jednoznaczna, organ powinien ją ustalić z udziałem strony, bowiem organ ten związany jest żądaniem strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (por. wyrok NSA z 24 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 1091/99 - LEX nr 78924). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, zwrócić należy uwagę, iż pismo z dnia 6 lutego 2006r., którego wpływ do organu odnotowano w dniu 9 lutego 2006r., potraktowane przez oba organy orzekające jako wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie nie zawierało stwierdzenia, o przyznanie świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001 ze zm.). W przywołanym piśmie skarżący prosił o wykonanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2005r, informując o uchwaleniu w dniu 28 lipca 2005r. wskazaną ustawę i w związku z tym wniósł o wypłacenie świadczenia emerytalnego za okres od 1 stycznia 2002r. do 31 grudnia 2004r. Powstaje więc wątpliwość, czy to pismo stanowi wyłącznie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania świadczenia przedemerytalnego czy też wzruszenia decyzji ostatecznych, na podstawie których pobierał (jak organy zgodnie podają) do 31 grudnia 2003r. zasiłek przedemerytalny i dokonanie wypłaty różnicy otrzymywanego świadczenia. Sąd zauważa, że wzruszenie decyzji ostatecznych może nastąpić w sytuacjach wymienionych w art. 16 § 2 kpa, przy czym np. żądanie strony wznowienia postępowania powinno spełniać nie tylko wymagania określone w art. 63 § 2 i 3 kpa, ale również we wniosku powinna być wskazana oraz uzasadniona jedna z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 lub w art. 145a kpa (por. teza pierwsza wyroku NSA z 27 sierpnia 1999r., IV SA 1313/97 – LEX nr 47878). W przedmiotowej sprawie natomiast organ sam, bez udziału strony zinterpretował i przyjął pismo z dnia 6 lutego 2006r., jako wniosek - w trybie art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia (..). Powtórzyć wypada z przedstawionych powyżej rozważań prawnych, iż organ rozpoznając przedmiotowy wniosek, zobowiązany był podjąć wszelkie kroki zmierzające do jednoznacznego określenia przez stronę żądania wniosku (art. 7, 9 i art. 77 § 1 kpa). Z treści pisma skarżącego, z dnia 6 lutego 2006r. nie wynikało czy i jaką kwestionuje dotychczasową decyzję, czy też godzi się z wydanymi decyzjami w jego sprawie, ale oczekuje wydania nowej decyzji przyznającej uprawnienia do świadczenia lub zasiłku przedemerytalnego za podawany okres w cyt. piśmie. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie podejmowały jednak żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony. Skoro organy podają, że strona pobierała zasiłek przedemerytalny do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych, a zatem pobierała ten rodzaj świadczenia na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, to organy nie mogą pominąć zasady trwałości decyzji, z której wynika, że weryfikacja takich decyzji może nastąpić w ściśle określonych przez prawo przypadkach (art. 16 § 1 zdanie drugie kpa). Sąd zauważa, że rozpoznawanie wniosku merytorycznie co do orzeczonego tego samego przedmiotu i podmiotu nie może odbywać się z naruszeniem reguł z art. 16 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że strona żądała wydania decyzji w trybie wznowienia postępowania, czy też oczekuje orzekania bez wzruszenia uprzednich decyzji, co skutkuje, iż nie można dokonać oceny zaskarżonych decyzji merytorycznych, w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego wydanych na podstawie art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia (..). Sąd podkreśla, że wnioskodawca wystąpił z żądaniem za okres wsteczny objęty decyzją ostateczną, zatem po jednoznacznym ustaleniu treści żądania, należało rozważyć w jakim trybie organ będzie prowadził przedmiotową sprawę. Wydaje się koniecznym zasygnalizować również, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność wynikająca z akt sprawy, że wniosek z 6 lutego 2006r. jest kontynuacją prowadzonej korespondencji skarżącego z organami w sprawie wypłacenia (wyrównania) świadczenia przedemerytalnego i wydanych postanowień administracyjnych. W tej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wykonania decyzji oparto o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.