I SA/Wa 83/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Maria Tarnowska /spr./ Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Kopalni [...] S.A. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. nr [...] oraz orzekającą o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] i stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją Naczelnika Gminy G., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., z przeznaczeniem pod budowę kopalni [...]", m. in. nieruchomość położoną we wsi G., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącą własność F. G.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku F. G., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2002 r., decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 2002 r. nie wiedział ani o istnieniu archiwalnych akt sprawy ani o istnieniu dodatkowych akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę [...], wobec czego wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, skoro wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję, i w konsekwencji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, w którym ustalono, że wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organ obowiązany był uchylić swoją decyzję z dnia [...] września 2002 r. i orzec co do istoty. Po rozpatrzeniu wniosku Kopalni [...] S.A. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury stwierdził, że Wojewoda [...] wraz z odwołaniem F. G. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. przesłał do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast akta postępowania nadzorczego, które liczyły 37 kart, nie przysyłając przy tym archiwalnych akt sprawy. Dopiero udział Prokuratora Apelacyjnego w K. w postępowaniach sądowoadministracyjnych prowadzonych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w innych sprawach dotyczących wywłaszczenia innych nieruchomości położonych w G. pod budowę kopalni "[...]", jak też dokumenty nadesłane do Ministerstwa Infrastruktury przez Prokuraturę Okręgową w K. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. sygn. akt [...] pozwoliły ustalić, że Wojewoda [...] dysponował obszerniejszym materiałem dowodowym niż ten, który został przesłany przy odwołaniu. Zdaniem organu, w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję i na tej podstawie organ był obowiązany uchylić decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie mogło nastąpić jedyne na rzecz Państwa, o co ubiegać się mógł zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa, a z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K.. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę kopalni "[...]". W niniejszej sprawie wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z lutego 1981 r. o wywłaszczenie dotyczył obszaru większego niż 10 ha, dlatego też powinien zostać zatwierdzony przez właściwego ministra, jednakże z zebranych akt archiwalnych wynika, że zatwierdzenia takiego nie było, co stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ wskazał, że z wniosku z lutego 1982 r. wynika, iż ubiegający się o wywłaszczenie nie uzasadnił konieczności nabycia nieruchomości na cel budowy kopalni, nie wskazał dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, miejsca zamieszkania właścicieli nieruchomości, jak również środków na zapłacenie odszkodowania dla wywłaszczanych osób, wbrew art. 16 ust. 2 ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy, do wniosku należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji, mapę obszaru wywłaszczanego ze wskazaniem powierzchni i oznaczeniem granic, poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości lub jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej i nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów, to wówczas zaświadczenie właściwego państwowego biura notarialnego. Z akt archiwalnych wynika, że do wniosku zostały dołączone pisma z przeprowadzonych pertraktacji, zaświadczenia z Państwowego Biura Notarialnego w K., akty własności ziemi, zaświadczenie z Urzędu Gminy, opinia rzeczoznawcy, rejestr pomiarowy wraz z mapą oraz odpis decyzji o lokalizacji wraz z załącznikiem planu realizacyjnego . Jednakże, zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, a w sprawie brak jest dokumentu, który potwierdziłby fakt, że inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Organ stwierdził zatem, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., która była decyzją lokalizacyjną dla kopalni "[...]", i na którą powołał się Naczelnik Gminy G. w decyzji wywłaszczeniowej, utraciła swoją ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, a pozwolenia na budowę kopalni udzielono w dniu [...] sierpnia 1983 r., kiedy to została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny. Zdaniem organu, decyzja wywłaszczeniowa zapadła z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż zgodnie z tym przepisem do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie nieruchomości bez tego dowodu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Ponadto organ stwierdził, że wycofana z obiegu prawnego decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] i późniejsza, będąca przedmiotem zaskarżenia, decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] wydane zostały w tej samej sprawie, w postępowaniu wszczętym wnioskiem Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z lutego 1981 r. o wywłaszczenie określonych nieruchomości na potrzeby związane z realizacją inwestycji Kopalni "[...]" w G. i wszystkie akta dotyczą tego postępowania, co podniósł również w swoim sprzeciwie od decyzji z dnia [...] września 2002 r. Prokurator Generalny. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Kopalnie [...] S.A. w K., zarzucając naruszenie art. 7, art. 16 i art. 77 kpa, twierdząc, że prawa strony skarżącej zostały naruszone przez wydanie decyzji, która nie określa w sposób wystarczająco jasny praw i obowiązków strony, a w szczególności nie wyjaśnia, na czym miałyby polegać prawa i obowiązki stron wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Po rozpatrzeniu wniosku F. G. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Naczelnika Gminy G. dnia [...] sierpnia 1982 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego. Po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2002 r., decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości. Objęta badaniem organów nadzoru decyzja wywłaszczeniowa została wydana pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Poza sporem jest, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., która była decyzją lokalizacyjną dla kopalni "[...]", na którą powołano się w decyzji wywłaszczeniowej, utraciła swoją ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Nie ulega też wątpliwości, że wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha nie został zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, chociaż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlegał zatwierdzeniu przez ten organ. Uchybienia powyższe, których istnienie ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy, pozwalają stwierdzić, że badana decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Niepodważalny jest też fakt, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. – nie mając akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowaną decyzją. Skład orzekający nie podziela stanowiska Ministra Infrastruktury, że decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości kopalni "[...]". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skutki prawne decyzji administracyjnej są nieodwracalne dopiero wtedy, gdy nie ma możliwości uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia (uchwała 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. lll AZP4/92 OSNCP 1992 nr 12 poz. 211; uchwała NSA OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996 r., ONSA 1997 nr 2, poz. 49 uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13). Należy zatem stwierdzić, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Fakt, że na wywłaszczonym terenie obecnie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym, a więc nie ma do niego zastosowania art. 156 § 2 kpa. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana została z naruszeniem prawa błędnie przyjmując, ze zaistniały nieodwracalne skutki prawne tej decyzji. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji, gdy nieodwracalne skutki prawne badanej decyzji nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawnego. Oznacza to, że sąd ma nie tylko prawo ale i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze i stwierdzić nieważność aktu prawnego gdy ten rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.