I OSK 309/08

Dnia 10 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogolnoadministracyjnej zażalenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SO/Wa 47/07 w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w sprawie z wniosku Z. L. o wymierzenie Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2007 r. wymierzył Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywnę w wysokości 9.908,92 zł za nieprzekazanie do sądu skargi Z. L. wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ przekazuje do sądu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast zgodnie z art. 55 § 1 przedmiotowej ustawy, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Jedyną przesłanką materialnoprawną do wydania orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny, jak wskazał Sąd, jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie do tego przewidzianym w tym przepisie. Wymierzenie organowi grzywny nie jest obligatoryjne, sąd zajmując się taką sprawą analizuje całokształt jej okoliczności i decyduje czy są powody do wymierzenia organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie organ, do czasu rozpoznania przedmiotowego wniosku, nie ustosunkował się do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, a tym samym nie wyjaśnił przyczyn braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł od tego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną, w której zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w tym art. 55 § 1 P.p.s.a. oraz art. 176 w związku z art. 185 § 1 tej ustawy i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że przepis art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny. Ustawodawca pozostawił tę kwestie do uznaniu sądu. Oznacza to, jak dalej argumentował pełnomocnik organu, że przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy przeanalizować wszystkie okoliczności sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia obowiązków, a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie, jak wyjaśniał pełnomocnik organu, skarżący Z. L. jest "wyjątkową" stroną postępowania, albowiem jak wynika z informacji uzyskanych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie z wniosku Z. L. w tym Sądzie aktualnie jest prowadzonych 923 sprawy, z czego 131 przeciwko Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej. W świetle tej okoliczności nie do końca, jak podniósł pełnomocnik, jasna jest polityka sądu prowadzona wobec organu administracji polegająca na nakładaniu kar pieniężnych, ponieważ takie działanie nie zniechęci skarżącego do wszczynania dalszych procesów. Ponadto wysokość wymierzonej organowi grzywny budzi zastrzeżenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jest ona bowiem nieadekwatna do przewinienia organu wobec skarżącego. Minister nie kwestionuje, jak podniósł pełnomocnik, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminu w zakresie przekazania skargi do sądu, jednak biorąc pod uwagę specyfikę sprawy i osobę strony postępowania wydaje się, że wymierzenie grzywny organowi nie było słuszne. Na zakończenie pełnomocnik organu podniósł, że nieprzekazanie skargi Z. L. wraz z aktami sprawy do Sądu było wynikiem nieposiadania ich przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Akta te znajdowały się w Ministerstwie Gospodarki w związku z podziałem Ministerstwa Gospodarki i Pracy na Ministerstwo Gospodarki i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, który nastąpił z dniem 31 października 2005 r, a więc po wszczęciu już postępowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, w odniesieniu do kwestii, która ma znaczenie również dla sprawy niniejszej, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Izbie Finansowej w dniu 7 kwietnia 2008 r. podjął, w sprawie II FPS 1/08, uchwałę zgodnie, z którą uznał, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny wymieniony w art. 55 § 1 P.p.s.a. jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., od którego też na podstawie art. 230 § 1 i 2 P.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Ponadto uznał, że od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. zgodnie z art. 173 § 1 w związku z art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a. służy stronie zażalenie, a nie skarga kasacyjna. W rozpoznawanej sprawie, Minister Pracy i Polityki Społecznej złożył od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie ukarania go grzywną, na podstawie art. 55 P.p.s.a., skargę kasacyjną a nie zażalenie. Pismo organu, skarżące rozstrzygnięcie Sądu I instancji o ukaraniu grzywną, zostało wniesione w terminie przewidzianym przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniesienia skargi kasacyjnej. Niemniej jednak biorąc pod uwagę, że przy doręczeniu postanowienia w tym przedmiocie organ został pouczony przez Sąd o możliwości złożenia od postanowienia w tym przedmiocie skargi kasacyjnej, a nie zażalenia i w terminie ustawowym wyznaczonym do jej złożenia ją złożył, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił pomimo przekroczenia przez stronę siedmiodniowego terminu do jego zaskarżenia, rozpoznać je merytorycznie. Stosownie do treści art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.. Już z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, iż sam fakt niezastosowania się organu do obowiązku przekazania skargi w wyznaczonym terminie uprawnia sąd do wymierzenia organowi grzywny. W przedmiotowej sprawie, Minister Pracy i Polityki Społecznej nie wypełnił w ustawowym terminie wynikającego z przedmiotowego przepisu obowiązku, tłumacząc, iż nie posiada przedmiotowych akt sprawy. Organ wyjaśniał, iż akta te znajdują się w Ministerstwie Gospodarki i Pracy w związku z jego podziałem na dwa odrębne ministerstwa, który nastąpił po dniu wszczęcia przedmiotowego postępowania. Wskazać należy, iż organ, który dopuszcza się naruszenia przepisów prawa, w tym przypadku art. 54 § 2 P.p.s.a. i nie wywiązuje się z obowiązków przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego działalności (por. post. NSA z 29 kwietnia 2005 r., I OZ 360/05 Lex nr 164 153). Podkreślić należy, że uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą zyskać również argumenty organu dotyczące ilości spraw prowadzonych przez skarżącego ani ich specyfiki, albowiem nie może to skutecznie podważyć podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 54 § 2 P.p.s.a., co uprawniało Sąd do wymierzenia organowi na wniosek skarżącego grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Fakultatywność wymierzenia grzywny oraz dowolność ustalenia jej wysokości (w granicach określonych przepisami ustawy) wymaga uprzedniego rozważenia przez Sąd okoliczności, jakie stanowiły przyczynę zaniechania dopełnienia obowiązków przez organ, bowiem jakkolwiek wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, to jednak należy mieć na uwadze, że celem przepisu umożliwiającego wymierzenie organowi grzywny nie jest samo ukaranie organu za niewypełnienie obowiązków, lecz nakłonienie organu do ich wykonania. W sprawie niniejszej organ bezsprzecznie nie wykonał obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przewidzianym w ustawie terminie, a co więcej obowiązku tego nie wykonał do dnia orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny, wskutek czego należało uznać, że wymierzenie grzywny było zasadne i nie naruszało art. 55 § 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywna może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa GUS z 13 lutego 2007 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2006 r., wynagrodzenie to wynosiło 2 477, 23 zł., a zatem wymierzenie organowi grzywny w wysokości 9.908,92 zł. za niewykonanie obowiązków, o których mowa w art. 54 § P.p.s.a. nie naruszało prawa. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.