II OSK 163/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Stanisław Nowakowski Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1211/05 w sprawie ze skargi A. S. , E. S., A. B. i M. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz skarżących: A. S., E. S., A. B. i M. N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego II OSK 163/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1211/05, po rozpoznaniu skargi A. S., E. S., A. B., M. N. na decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterotorowej linii elektroenergetycznej 2x400kV Kromolice - Plewiska na terenie gminy Kórnik oraz tymczasowego wykorzystania jednego toru 220kV dla określonych w tej decyzji odcinków - 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej w części dotyczącej pozwolenia na tymczasowe wykorzystanie jednego toru, 2/ w pozostałej części uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że orzeczenie o tymczasowym wykorzystaniu jednego z torów zostało wydane bez podstawy prawnej. Odnosząc się do rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie została zbadana zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę nie zostało poprzedzone decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd zauważył przy tym, że w sprawie mają zastosowanie dwie uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania - uchwała Rady Miejskiej w Kórniku nr XI/160/2003 z dnia 25 czerwca 2003 r. odnosząca się do terenów wsi Kamionki, Borówiec, Skrzynki /Dz. Urzęd. Woj. Wielkopolskiego Nr 155, poz. 29/3/ oraz uchwała Nr L/627/2002 z dnia 10 października 2002 r. odnosząca się do terenów wsi Dziećmierowo, Runowo, Pierzchno, Kromolice /Dz. Urzęd. Woj. Wielkopolskiego Nr 174, poz. 5347/. Treść obu tych uchwał wskazuje na to, że dopuszczono jedynie przebudowę istniejącej linii, powstaje więc w sprawie kwestia, jak należy rozumieć pojęcie "przebudowa". W ocenie Sądu pierwszej instancji mają tu zastosowanie zasady wynikające z Prawa budowlanego, nie można bowiem przyjąć, że na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego możliwe byłoby posługiwanie się rozbieżną terminologią. Należy założyć, że miejscowe plany powinny w jednoznaczny sposób określać rodzaj dopuszczalnej inwestycji, co wiąże się z sytuacją inwestorów, którzy muszą się liczyć z wprowadzonymi ograniczeniami, zaś w odniesieniu do obywateli muszą być przejrzyście określone dolegliwości związane z planowaną inwestycją. W dniu wydania zaskarżonej decyzji Prawo budowlane nie zawierało definicji "przebudowy", którą wprowadziła dopiero nowela z dnia 28 lipca 2005 r. /weszła w życie z dniem 26 września 2005 r./, określająca przebudowę jako "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowania lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość...". Wprawdzie ta definicja jeszcze nie obowiązywała w czasie wydania zaskarżonej decyzji, jednakże odpowiada ona w pełni pojęciom "wyrażonym w języku prawniczym" stosowanym już wcześniej. Powszechnie bowiem przyjmowano, że pojęciu przebudowy nie odpowiadały takie roboty budowlane jak rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego i posadowienie w to miejsce nowego, choćby o tych samych gabarytach /por. J. Siegień, Prawo budowlane, Komentarz IV Wyd. C.H. Beck, str. 94/. Tym samym nie stanowi przebudowy rozbiórka istniejącej linii energetycznej i budowa w to miejsce nowej, wspartej na słupach o innej wysokości /znacznie wyższych/ niż dotychczas, zaś taki stan faktyczny w sprawie wynika z projektu budowlanego. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie zawierają w istocie wyjaśnienia podstawy prawnej pozwolenia na budowę, lecz sprowadzają się do polemiki z uwagami wyrażanymi przez strony, co stanowi naruszenie art. 107 ( 3 kpa, przy czym w decyzji organu odwoławczego mowa jest o tym, że inwestycja polega na przebudowie /modernizacji/ starej linii energetycznej. W sprawie brak jest jednoznacznego ustalenia, na czym polega przedsięwzięcie, którego częścią jest odcinek na terenie gminy Kórnik. W żadnym dokumencie nie jest określone jednoznacznie jako budowa linii elektroenergetycznych na obszarze gminy Kórnik i to z wyłączeniem niewielkich odcinków w granicach niektórych działek. Rozbieżności w sformułowaniach odnoszących się do poszczególnych odcinków inwestycji powodują, że konieczne jest, stosownie do art. 7 i 77 ( 1 kpa, jednoznaczne wyjaśnienie, jakie w istocie przedsięwzięcie jest planowane, bez odwoływania się do uwarunkowań wynikających z usytuowania granic administracyjnych gmin, zwłaszcza wobec tego, że może się okazać konieczne uzyskanie decyzji wojewody o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego przebiegu linii w granicach województwa /( 2 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm./. Ustalenie, że planowane przedsięwzięcie obejmuje odcinek przekraczający 15 km może mieć dalsze konsekwencje, zaś przede wszystkim w związku z treścią pkt 17 załącznika 1 do Konwencji z Aarhus, miałby zastosowanie art. 6 ust. 2 Konwencji, dotyczący wymaganej procedury w sprawach dotyczących środowiska, w tym czasu i miejsca przewidywanej rozprawy publicznej. Miałby też zastosowanie art. 383 ust. 1 Prawa o ochronie środowiska w zakresie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 2 i art. 46a ust. 7 pkt 1a Konwencji konieczne byłoby uzyskanie decyzji Wojewody o środowiskowych uwarunkowaniach, po zastosowaniu procedury z art. 51 ust. 3 Prawa o ochronie środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. w W., reprezentowane przez adwokata J. K., zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" przez niezgodne ze stanem rzeczywistym przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, a mianowicie, że nie wykonano należycie obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy obowiązek ten został wykonany, jak też przyjęcie przez Sąd, że brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej pozwolenia na budowę, - art. 141 ( 4 ppsa przez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej zastosowania art. 46 ust. 1 i art. 46 ust. 1a pkt 3 Prawa ochrony środowiska, które weszły w życie z dniem 28 lipca 2005 r. zaś wniosek jest datowany 1 września 2005 r., co powoduje, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie a ponadto "brak wskazania i uzasadnienia motywów wstrzymania wykonalności zaskarżonego wyroku /w oparciu o art. 152/’, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 46 ust. 1 i art. 46 ust. 1a pkt 3 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 113, poz. 954/ przez "brak zastosowania /błędne zastosowanie/ powołanego przepisu ustawy nowelizującej, co skutkowało wadliwym przyjęciem iż w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie ww. znowelizowane przepisy Prawa ochrony środowiska i w konsekwencji zachodzi konieczność ustalenia na czym polega całe planowane przedsięwzięcie, którego częścią jest odcinek na terenie gm. Kórnik". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż zgodność projektu budowlanego z ustaleniami uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zbadana, czemu dano wyraz w uzasadnieniach obu decyzji. Projekt budowlany jest w pełni zgodny z planem. Bezzasadnie przy tym termin "przebudowa" Sąd wyprowadzał z Prawa budowlanego, skoro jego treść została wystarczająco określona w treści uchwał. Wskazano, że inwestycja dotyczy linii na nowych słupach oraz przewidziano przebudowę obejmującą rozbiórkę dotychczasowej linii oraz wybudowanie w jej śladzie nowej linii, o nowych parametrach. Charakter inwestycji określony w obu uchwałach jest jednoznaczny, całkowita rozbiórka linii dotychczasowej oraz wybudowanie w jej miejscu od podstaw linii o nowych parametrach technicznych. Stosownie do art. 19 ust. 1 Prawa o ochronie środowiska do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, /wniosek strony z dnia 1 września 2005 r. a ustawa weszła w życie w dniu 28 lipca 2005 r./ przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu, zaś wniosek w tym zakresie skarżący złożył w dniu 2 września 2005 r. Projekt budowlany obejmuje przedsięwzięcie o długości 11,925 km, co jest określone jednoznacznie, nie zachodzi więc konieczność wyjaśniania, czy długość linii w granicach województwa wynosi 15 km. Sąd nie wyjaśnił też przyczyn niezastosowania art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 113, poz. 954/, w związku ze złożeniem przez stronę wniosku o zastosowanie przepisów dotychczasowych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik skarżących - radca prawny R. W., wnosząc o oddalenie tej skargi, podkreślając, że bez względu na zmianę przepisów o ochronie środowiska, dla danej inwestycji decyzja o jej środowiskowych uwarunkowaniach powinna być wydana. Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być ponadto uchylona jeszcze z innej przyczyny, to jest wobec pominięcia działki nr 50/16 należącej do M. S. W tym zakresie było wydane postanowienie o sprostowaniu decyzji, której uchylił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1132/05. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Stosownie do art. 174 ppsa, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, a więc została ona oparta na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Zarzut naruszenia prawa procesowego został skonstruowany jako kwestionowanie przez stronę prawidłowości zastosowania art. 141 ( 4 ppsa wobec niezgodnego w ocenie strony ze stanem rzeczywistym przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przewidującego obowiązek organu zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także braku wyjaśnienia podstawy prawnej pozwolenia na budowę, a ponadto nie wskazania przez Sąd /i wyjaśnienia/ podstawy prawnej zastosowania art. 46 ust. 1 i art. 46 ust. 1a pkt 3 Prawa ochrony środowiska, które weszły w życie z dniem 28 lipca 2005 r. podczas gdy wniosek wszczynający postępowanie w sprawie jest datowany na 1 września 2005 r., z tej przyczyny według strony wskazane przepisy nie mają zastosowania w sprawie. W odrębnym punkcie zarzutów skargi kasacyjnej zarzuca się ponadto brak wskazania i uzasadnienia motywów wstrzymania wykonalności zaskarżonego wyroku /w oparciu o art. 152/. To, czy sformułowana podstawa skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiona, należy ocenić w świetle treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku poszukując w nim motywów, dla których Sąd pierwszej instancji zdecydował się na uchylenie zaskarżonej decyzji, uwzględniając przy tym, że ewentualne naruszenia tym uzasadnieniem wymogów określonych w art. 141 ( 4 ppsa muszą mieć charakter powodujący konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Stosownie bowiem do art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Tak więc nawet istotne braki uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji nie powinny zasadniczo doprowadzić do uchylenia orzeczenia, jeżeli nie budzi wątpliwości okoliczność, że orzeczenie to odpowiada prawu. W niniejszej sprawie należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić, że przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu liniowego /linii energetycznej/, był brak odpowiednio wnikliwego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, których ustalenie wiązało się następnie z zastosowaniem wskazanych przez Sąd przepisów prawa materialnego i to zarówno krajowego /ustawa Prawo budowlane, ustawa Prawo o ochronie środowiska, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego/, jak też prawa międzynarodowego /Konwencja z Aarhus/. Oczywiste jest, że jak to podaje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jedną z kwestii koniecznych do wyjaśnienia jest przedmiot sprawy, na który składa się nie tylko to, że w sprawie chodzi o linię energetyczną, ale także, czy ma to być budowa nowej linii, czy też tylko przebudowa linii istniejącej, jakie są parametry techniczne zamierzenia budowlanego, a w tym długość linii. Nie może budzić żadnych wątpliwości, iż sprawa w wymaganym zakresie nie została odpowiednio wnikliwie wyjaśniona, o czym świadczy chociażby to, że w dokumentacji technicznej będącej przedmiotem zatwierdzenia zaskarżoną decyzją długość linii określano trzykrotnie w tym dwie pozycje zostały skreślone bez jakiegokolwiek omówienia co do tego kto dokonał skreślenia, kiedy to uczynił i czy była to osoba uprawniona. Zważywszy, iż akta sprawy zawierają bardzo obszerny materiał dowodowy /przedmiotowa linia jest jednym z etapów dużej inwestycji energetycznej/ zaś prawie w każdym z dokumentów długość przedmiotowej linii jest określana inną wielkością, już tylko to wskazuje na brak rzetelnego podejścia do przedmiotu sprawy. Również pominięcie w decyzji o pozwoleniu na budowę jednej z nieruchomości, przez którą przedmiotowa linia przebiega, który to brak usiłowano następnie nieskutecznie konwalidować /jest to okoliczność znajdując odbicie w aktach sprawy jak też w sprawie niesporna/, świadczy dobitnie o tym, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym, w związku z czym zachodzi okoliczność określona w art. 184 ppsa, uprawniająca Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy nie mają istotnego znaczenia w sprawie takie sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które eksponuje się w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu i z którymi strona chce polemizować, skoro co do istoty wyrok uchylający wadliwe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej ze względów procesowych odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 46 ust. 1 i art. 46 ust. 1a pkt 3 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, nie może to jednak wpłynąć na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tej przyczyny, że Sąd pierwszej instancji przywołał te przepisy jako mogące mieć zastosowanie, jeżeli po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy zaistnieją po temu określone okoliczności. Skoro jest oczywiste, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez uprzedniego szczegółowego wyjaśnienia wszelkich niezbędnych do rozstrzygnięcia okoliczności, to nie można podzielić słuszności zarzutu, że Sąd wadliwie powołał powyższe przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.