II SA/Gl 1029/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący WSA Rafał Wolnik (spr.) Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] 2005 roku skarżąca M. K. wystąpiła do Urzędu Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia budynku mieszkalnego przy ul. A nr X(działka nr A) na lokal użytkowy – usługowy ([...]). Z dołączonych do wniosku dokumentów wynikało m.in., że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez bramę wjazdową od strony ulicy A, która położona jest na działkach gruntu oznaczonych numerami B i C. Działka o numerze B stanowi własność właścicieli nieruchomości położonej przy ul. A nr Y, a działka numer C – właścicieli nieruchomości przy ul. A nr Z. Ponadto na działce nr B ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu przez tę działkę do działki nr A na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy tej działki. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji współwłaściciele nieruchomości położonej w C. przy ul. A nr Z (działka nr C) wyrazili zgodę na korzystanie z "drugiej części bramy wjazdowej" tj. części stanowiącej ich współwłasność i nie obciążonej służebnością przechodu i przejazdu. Z kolei współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. A nr Y (działka nr B) w trzech odrębnych pisemnych wystąpieniach sprzeciwili się wnioskowanej inwestycji. W piśmie z dnia [...] 2005 roku B. D. złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości działce nr A dla funkcji usługowo [...]. W piśmie z dnia [...] 2005 roku ponownie B. D. oraz C. K., F. O. i M. S. złożyli oświadczenie o nie wyrażeniu zgody na planowaną zmianę. Wskazali przy tym, że ustanowiona na ich działce służebność służyć ma wyłącznie właścicielom działki nr A, nie zaś innym osobom, w tym klientom korzystającym z usług [...]. Wreszcie w piśmie z dnia [...] 2005 roku M. S. wskazał dodatkowo, że przedmiotowa nieruchomość nie jest przystosowana do planowanej działalności, nie posiada dostępu do drogi publicznej, a ustanowiona służebność wobec braku zgody współwłaścicieli nie może służyć na potrzeby działalności gospodarczej. Stwierdził, że współwłaściciele nieruchomości przy ul. A nr Y parkują już swoje samochody na tej nieruchomości, co powoduje ograniczenia przechodu i przejazdu. Dodatkowe obciążenie tego przejazdu naruszałoby przepisy z zakresu ochrony pożarowej i sanitarnej. W aktach sprawy znajduje się ponadto uzgodnienie Miejskiego Zarządu Dróg w C. (postanowienie z dnia [...] roku, nr [...]), z treści którego wynika, że włączenie do drogi publicznej powinno odbywać się istniejącym zjazdem z ulicy A poprzez działkę nr B (służebność). Przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów – M. P., sporządziła jej projekt oraz analizę badania funkcji oraz cech zabudowy terenu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta C. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu powołał się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W szczególności wskazał, że dla obszaru inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, że wniosek czynił zadość wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy oraz, że zbadano łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyznaczono obszar analizowany i dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Odwołanie od tej decyzji wnieśli współwłaściciele nieruchomości przy ul. A nr X: B. D., M. S., F. O., C. K. i A. K.. Zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: - wydanie decyzji bez żadnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, - nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, na którym przewiduje się realizację decyzji, - nieprawidłowe ustalenie, że teren ma wymagany dostęp do drogi publicznej pozwalający na zabudowę usługową oraz spełnia w tym zakresie wymagania dla tego rodzaju zabudowy, w szczególności z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego, - nie ustalenie, czy teren posiada uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, iż nie przeprowadzono dowodu z oględzin, który w ocenie odwołujących był niezbędny dla ustalenia dla ustalenia dostępu nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej. Nie ustalono także zakresu służebności przy wzięciu pod uwagę zamierzonego sposobu wykorzystania nieruchomości władnącej. Powołano się przy tym na zapisy aktu notarialnego, na mocy którego ustanowiona została ta służebność stwierdzając, że została ona ustanowiona na potrzeby lokalu mieszkalnego, nie zaś lokalu z funkcją usługową. Wskazano na aspekt bezpieczeństwa, uzbrojenia terenu, a także ograniczenia możliwości swobodnego korzystania przez współwłaścicieli w dotychczasowy sposób z przejazdu i podwórza. Zarzucono, że w treści decyzji brak jest nazwiska osoby uprawnionej, a pod uzasadnieniem widnieje jedynie pieczątka bez podania imienia i nazwiska. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, działając w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odniósł się wyłącznie do kwestii dostępu do drogi publicznej. Stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z warunków koniecznych do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest okoliczność, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Wskazał na art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, z którego wynika obowiązek uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Stwierdzono ponadto, że postanowienie MZD w C. z dnia [...] roku w przedmiocie takiego uzgodnienia nie może być prawnie skuteczne, a to wobec treści wpisu służebności w księdze wieczystej. Podkreślono, że służebność jest instytucją prawa cywilnego i zmiana tego prawa nie może następować na drodze administracyjnej. Wreszcie wskazano na § 2 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) stwierdzając, że ustalenia decyzji nie mogą naruszać interesów osób trzecich tj. winny być określone warunki ochrony przed pozbawieniem, m.in. dostępu do drogi publicznej. W obszernej skardze do Sądu Administracyjnego, jak również w późniejszej "replice na odpowiedź na skargę" skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała na naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 Kodeksu cywilnego. Ponadto wskazała na naruszenie art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Odnosząc się do istoty służebności wskazała m.in., że jest to instytucja skuteczna erga omnes i w świetle powołanych przepisów nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Oświadczyła także, że zmiana sposobu użytkowania nieruchomości nie spowoduje zwiększenia obciążenia tej służebności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, ze zmiana funkcji obiektów z mieszkalnej na usługową powoduje zmianę zakresu ustanowionej służebności. Strony podjęły ponadto polemikę w oparciu o powoływane przez siebie orzeczenia Sądu Najwyższego w przedmiocie służebności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana decyzja narusza także przepisy prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyjaśnienia powyższe należało poczynić z tego względu, że badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd Administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej (a tego rodzaju decyzją jest decyzja zaskarżona) ocenia jej legalność w pierwszej kolejności w zakresie wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał co prawda, że sprawa wymaga wyjaśnienia w części dotyczącej ustalenia dostępu wnioskowanej nieruchomości do drogi publicznej, jednakże jednocześnie dokonał własnych ustaleń przesądzając w nich, że w istocie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, ze nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. Organ nie wskazał przy tym na niekompletność tego materiału. Tak dokonana ocena obligowała w przekonaniu Sądu organ do wydania decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem organ doszedł do przekonania, iż nie jest spełniona jedna z przesłanek określonych w powołanym przepisie, to w konsekwencji należało odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócić przyjdzie także uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 listopada 2003 roku, sygn. akt IV SA 1496/02 (Monitor Prawniczy z 2004 roku, Nr 2, poz. 60), zgodnie z którym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Wskazać także przyjdzie, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się wyłącznie do tego zarzutu odwołania, który związany był z kwestią dostępu do drogi publicznej pomijając pozostałe zarzuty. Takie z kolei postępowanie narusza jedną z podstawowych zasad procedury wyrażoną w art. 11 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa. Sąd administracyjny dostrzegając powyższe uchybienia nie mógł się jednak w niniejszej sprawie ograniczyć do uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie na tej podstawie. Na podstawie bowiem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., obowiązkiem sądu jest odniesienie się do całokształtu sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W takim kontekście za nietrafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, podważające ustalenie dokonane przez organ pierwszej instancji, a dotyczące dostępu wnioskowanej nieruchomości do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z warunków koniecznych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu do drogi publicznej. Z kolei z definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 14 powołanej ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału działka nr A posiada dostęp do drogi publicznej w części poprzez służebność ustanowioną na działce nr B, a w pozostałej części poprzez drogę wewnętrzną (zgoda właścicieli działki nr C). Kwestia "drogi wewnętrznej" jest bezsporna. Sporna natomiast jest kwestia zakresu ustanowionej służebności. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, służebność gruntowa jest instytucją prawa cywilnego. Jej powstanie, zniesienie czy zmiana wykonywania może następować tylko w drodze czynności cywilnoprawnych, co sprawia, że zmiana tego prawa nie może następować na drodze administracyjnej. Z tak sformułowanej tezy organ wyciąga jednak błędne wnioski. Skoro bowiem uznaje się za nieuprawniony do ingerowania w stosunki cywilnoprawne, to winien był dokonać oceny tych zarzutów wyłącznie pod kątem spełnienia przez inwestora warunków formalno-prawnych, wynikających z norm materialnego i formalnego prawa administracyjnego. Nie znajduje bowiem umocowania w przepisach prawa dokonywanie przez organ administracji publicznej oceny charakteru i zakresu ograniczonego prawa rzeczowego (służebności) w sposób wykraczający poza jego treść jaka ujawniona jest w księdze wieczystej. Z odpisu księgi wieczystej i to zarówno prowadzonej dla nieruchomości obciążonej, jak i dla nieruchomości władnącej wynika tylko tyle, że ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych posiadaczy i właścicieli nieruchomości władnącej. Taki zapis w sposób niebudzący wątpliwości daje wyraz temu, że nieruchomość obciążona posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozważania zarówno współwłaścicieli nieruchomości obciążonej, jak i organu odwoławczego w kwestii celu, dla jakiego służebność została ustanowiona, zakresu i sposobu jej wykonywania, uciążliwości dla właścicieli nieruchomości obciążonej nie mieszczą się w granicach władczej ingerencji organu administracji publicznej. Organ ten, jak już wyżej wskazano, ma obowiązek zbadania, czy istnieje dostęp do drogi publicznej, a badanie to ogranicza się do stwierdzenia spełnienia wymogów określonych w przepisach prawa. W tej sprawie jest to tym bardziej ewidentne, albowiem ustawodawca na potrzeby postępowania w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniował pojęcie dostępu do drogi publicznej. Skoro stan faktyczny i prawny odpowiada tej definicji, to nie tylko, że nie ma potrzeby podejmowania próby jej rozszerzenia, ale wręcz brak jest podstawy do takiego działania. W ocenie Sądu wszelkie obawy i zarzuty współwłaścicieli nieruchomości obciążonej w tym zakresie, jak również ustalenia dokonane przez organ odwoławczy mogą stanowić wyłącznie przedmiot postępowania w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, a ewentualne spory i roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Tym samym pozostają one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Za powyższym stanowiskiem przemawiają także powoływane przez strony orzeczenia Sądu Najwyższego, z których na szczególną uwagę zasługuje wyrok z dnia 23 października 2001 roku, sygn. akt I CKN 380/99. Mając powyższe na uwadze również za nietrafny należy uznać pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postanowienie MZD z dnia [...] roku nie może być prawnie skuteczne. Postanowienie to jest bowiem postanowieniem uzgadniającym wydanym w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarządca drogi dokonał nim uzgodnień o charakterze materialno-technicznym, nie zmieniając przy tym stosunków prawnych. W tej sytuacji nie może być mowy o kształtowaniu bądź zmianie prawa – służebności. Za nieuzasadnione w kontekście poczynionych przez organ rozważań uznać przyjdzie także powołanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Akt ten, odnosi się bowiem do techniki sporządzania decyzji, nie zaś do kształtowania uprawnień i obowiązków stron postępowania. Okoliczność natomiast, że decyzja nie narusza uprawnień osób trzecich wynika wprost z art. 63 ust. 2 ustawy. Przepis ten ma jednak taki skutek w odniesieniu do omawianej sytuacji, że w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie wykonywania służebności, powoływanie się przez którąkolwiek ze stron stosunku cywilnoprawnego na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie będzie miało wpływu na przysługujące im prawa – w tym przypadku prawa rzeczowe. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, a w szczególności doprowadzi do rozstrzygnięcia zgodnego z art. 138 k.p.a., przy czym będzie miał na uwadze ocenę Sądu w kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wobec powyższego Sąd uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów prawa które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł o jej uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.).