I OSK 1981/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 912/05 w sprawie ze skargi E. S. i H. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nabytą z mocy prawa nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 912/05 oddalił skargę E. S. i H. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nabytą z mocy prawa nieruchomość. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją Starosty M. z dnia [...], nr [...] ustalono odszkodowanie na rzecz J. L. w kwocie 3.138 zł za nieruchomość drogową nabytą z mocy prawa przez Gminę M., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 i jednocześnie tą decyzją odmówiono prawa do ustalenia odszkodowania na rzecz E. i H. S.. Jako podstawę prawną powołano przepisy art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], nr [...] potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności tej nieruchomości przez Gminę M., ponieważ została zajęta pod drogę gminną ul. G.. Wskazano także, że wnioskiem z dnia 21 lutego 2005 r. E. i H. S. wystąpili o wypłatę odszkodowania powołując się na fakt zakupu tej nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] października 1999 r. Rep. A nr [...], natomiast w dniu 24 marca 2005 r. wniosek w tym zakresie wniosła także J. L., wobec tego, że z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość, której w dacie 31 grudnia 1998r. była właścicielką stała się z mocy prawa własnością Gminy M.. Po rozpatrzeniu odwołania E. i H. S. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przed dniem nabycia nieruchomości z mocy prawa przez Gminę M. właścicielem jej była J. L. i dlatego to ona uprawniona jest do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. i H. S. podtrzymali dotychczasowe zarzuty, podkreślając przejście na nowonabywców wszelkich praw i obciążeń dotyczących zbywanej nieruchomości. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r. skargę podniósł, że w świetle art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. w rozpatrywanej sprawie okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody Ś. z dnia [...], potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności działki nr [...] przez Gminę M. przesądza status prawny tej nieruchomości jako zajętej pod drogę publiczną. Jednocześnie w decyzji tej zawarto zapis, że objęta nią nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. L.. Dlatego też argumenty skarżących o późniejszym wydzieleniu na ich wniosek nieruchomości drogowej nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla ustalenia statusu działki nr [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnym jest także rozważenie czy w ramach umowy zawartej w dniu 20 października 1999 r. w formie aktu notarialnego, strony oprócz przeniesienia prawa własności nieruchomości dokonały także przeniesienia prawa do przedmiotowego odszkodowania, w ocenie składu orzekającego do takiej cesji wszelkich praw i obowiązków związanych ze sprzedawaną nieruchomością nie doszło. Prawo do odszkodowania określone zarówno w art. 21 Konstytucji RP, jak i sprecyzowane w art. 73 Przepisów wprowadzających jest niewątpliwie prawem związanym z własnością nieruchomości. Strony w umowie postanowiły jednak przenieść na skarżących wyłącznie własność nieruchomości położonej w M., składającej się z działek [...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, w skład której wchodziła działka drogowa. Powyższe potwierdzają lakoniczne zapisy zawarte w ww. umowie sprzedaży; zwłaszcza jej § 2. W żadnym z postanowień umowy nie ma bowiem mowy o przeniesieniu jakichkolwiek innych uprawnień niż wykonywania prawa własności, nie ma także odniesienia do norm z kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych. Zatem nieuzasadniona byłaby rozszerzająca interpretacja intencji woli stron, zawartej [...] października 1999 r. umowy sprzedaży. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. S. i H. S. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przepisu art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 548 § 1 k.c. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty przez orzeczenie, że odszkodowanie będące przedmiotem sprawy winno być wypłacone E. i H. małżonkom S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można kwestionować ustaleń dotyczących deklaratoryjnego charakteru decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę oraz okoliczności, że w dacie nabycia własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa (powinno być przez Gminę) ex lege stanowiła ona własność J. L.. Dla stron było rzeczą zrozumiałą, że odszkodowanie należeć się będzie właścicielowi - właścicielowi w chwili orzekania o tym odszkodowaniu, ponieważ wiedzą, że z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą (art. 548 § 1 k.c.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że do przejścia korzyści potrzebny jest stosowny zapis w akcie przeniesienia własności. Sąd uważa też, że aby zastosować przepis art. 548 k.c. potrzeba w akcie przeniesienia własności "odniesienia do norm z kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych". Jest to istotne naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Jeśli strony nie uregulują praw i obowiązków w dwustronnej umowie, to normy kodeksu cywilnego mają zastosowanie z mocy prawa i błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że takie stanowisko (przejście wraz z własnością korzyści i ciężarów) to "niedopuszczająca i nieuzasadniona rozszerzająca interpretacja intencji, woli stron". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wniesiona przez pełnomocnika skarżących skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną oraz art. 548 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do ust. 3 tego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Taka decyzja została w sprawie wydana przez Wojewodę Ś. w dniu [...], w której potwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. nieruchomości drogowej stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 zajętej pod drogę gminną ul. G.. Z decyzji tej wynika pozostająca poza sporem okoliczność, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką przedmiotowej nieruchomości była J. L.. Odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające.... jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc rekompensatę za przejęte w tym trybie nieruchomości. Uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczna nieruchomości i na jej wniosek - zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy - ustalane i wypłacane jest odszkodowanie, dlatego za prawidłową uznać należało wykładnię przyjętą w zaskarżonym wyroku. Słusznie tez Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że prawo do żądania odszkodowania nie zostało przeniesione umową notarialną z dnia [...] października 1999 r., bowiem takiego zapisu wyrażającego wolę stron nie zawiera akt notarialny. Podnieść należy, że skoro przejście prawa własności w myśl art. 73 ust. 1 omawianej ustawy następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., to po tej dacie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. Dlatego też J. L. nie mogła skutecznie przenieść prawa własności przedmiotowej nieruchomości umową z dnia [...] października 1999 r. na skarżących, bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. nieruchomość ta stanowiła własność Gminy. W tej sytuacji w omawianym zakresie nie mógł mieć zastosowania powołany w skardze kasacyjnej art. 548 § 1 k.c., zgodnie z którym z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej utraty lub uszkodzenia rzeczy. Podzielając dokonaną w zaskarżonym wyroku wykładnię przepisów zawartych w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zauważyć należy, że takie stanowisko nie pozbawia skarżących, wywodzących swoje uprawnienia do odszkodowania z umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym z dnia 20 października 1999 r. możliwości dochodzenia odszkodowania za poniesioną przez nich szkodę, z tym że właściwą drogą jest postępowanie cywilne przed sądem powszechnym. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako niemająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.