IV SA/Wr 624/05

IV SA/Wr 624/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 sierpnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spraw.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lipca 2006r. przy udziale sprawy ze skargi M. O. reprezentowanego przez M. O. na uchwałę Rady Powiatu D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci w rodzinach zastępczych I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. Stwierdza, że zaskarżony akt nie może być wykonany. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest Uchwała Rady Powiatu D. Nr [...]z dnia [...]r. wydana na podstawie art. 12 pkt 11 . 2 pkt ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z poz. zm.) w związku z art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) w sprawie ustalania warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci w rodzinach zastępczych. W § 1 zaskarżonej uchwały zdefiniowano pojęcie dziecka, dochodu rodziny oraz dochodu na osobę w rodzinie. W § 2 uchwały postanowiono uchwalić następujące warunki całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt ich dzieci w rodzinach zastępczych. 1.Całkowite zwolnienie z opłat przysługuje rodzicom: a) którzy nie posiadają stałego dochodu lub których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 100 zł, lub b) którzy z uwagi na stan zdrowia potwierdzony odpowiednim orzeczeniem lekarskim nie są zdolni do osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem, a ich dochód nie przekracza 200 zł na osobę w rodzinie. Jednocześnie w załączniku do uchwały umieszczono tabelę częściowego zwalniania rodziców z odpłatności za pobyt dzieci w rodzinach zastępczych w zależności od dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie. W § 3 uchwały powierzono jej wykonanie Zarządowi Powiatu D., a w § 4 wskazano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. Skarżący działając na zasadzie art. 87 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)(zwana dalej ustawą o samorządzie powiatowym) wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały. Wskazał, na przepis art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który jego zdaniem daje uprawnienia do określenia warunków jakie winien uwzględnić starosta przy wydawaniu, w oparciu o art. 79 ust. 2,3 i 5 ustawy o pomocy społecznej, indywidualnych decyzji w sprawie wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz od częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia tej opłaty. W opinii skarżącego z przepisu art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty na wniosek lub z urzędu ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Natomiast w zaskarżonej uchwale nie wskazano warunków określających co jest, a co nie jest trudną sytuacją materialną rodziny. Zaskarżona uchwała - zdaniem skarżącego- uzależnia ustalenie wysokości odpłatności tylko od jednego kryterium , tj. dochodu na osobę w rodzinie, gdy przepis art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nakazuje staroście ustalać wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, przy uwzględnieniu czterech kryteriów, tj. ich sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej. Powołał na poparcie swojego stanowiska wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wr 807/04), w którym wyrażono pogląd, iż norma kompetencyjna art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie stwarza podstaw do ustalenia przesłanek obligatoryjnego zwolnienia z opłat i koliduje z art. 79 ust.5 ustawy, w którym stanowi się, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty (...)ze względu na trudną sytuacja materialna rodziny. Powodem wniesienia skargi na oznaczoną wyżej uchwalę była decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w D. z siedzibą w B., z dnia [...]r., Nr [...]r., w której ustalono skarżącemu opłatę za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej oraz odmówiono uwzględnienia wniosku o zwolnienie z przedmiotowej opłaty z powołaniem się na zapisy zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu D. odpowiadając na skargę zaprezentowała pogląd, iż decyzję administracyjną w sprawie wysokości tej opłaty wydaje starosta kierując się zasadami określonymi w art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej tj. biorąc pod uwagę sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziców dziecka i może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty ze względu na trudną sytuację materialną rodziny(art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej), jednakże nie może tego czynić dowolnie , lecz na podstawie warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności ustalonych przez radę powiatu (art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej). W opinii strony przeciwnej z zestawienia przepisów art. 79 ust. 5 i 6 wynika, że rada powiatu ustalając zasady zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinach zastępczych powinna brać pod uwagę kryterium materialne ( dochodowe i majątkowe). Zdaniem strony przeciwnej takie kryterium stało się podstawą ustalenia prze Radę Powiatu warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat. Dodatkowo wniesiono o odrzucenie skargi, z uwagi na to iż skarżący skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do niewłaściwego organu tj. Rady Powiatu D. jako organu wydającego kwestionowany akt, a nie do Starosty jako organu reprezentującego powiat na zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy , iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art.77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. ) nie wprowadzają-poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu. Według art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) " Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały , ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie powiatowym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał organów powiatu : istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określając jednak rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby do określonej kategorii wad. Opierając się jednak na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych ugruntowane już orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje na rodzaje naruszeń przepisów , które należy zaliczyć do istotnych , skutkujących nieważność uchwały organu powiatu. Przyjmuje się w nim , że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. .Jeśli zatem nadzór nad działalnością powiatu sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem , to tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu powiatu, mającej charakter aktu prawa miejscowego można stwierdzić jej nieważność , o czym stanowi art.82 ust.1 powołanej wyżej ustawy samorządowej . Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy konieczne jest wskazanie, iż poza sporem pozostaje charakter uchwały, która jest aktem prawa miejscowego. Uchwała Rady Powiatu D. z dnia [...]r., Nr [...]w sprawie ustalania warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci w rodzinach zastępczych została wydana w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem wymienionego przepisu Rada Powiatu określa w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat o których mowa w ust. 1. Wobec brzmienia cytowanego przepisu najistotniejsze jest określenie zakresu pojęciowego sformułowania " warunki", którego definicji ustawowej nie umieszczono w ustawie o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2005r. Sygn. akt IVSA/Wr 807/04 /[...]/ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził pogląd, iż "norma kompetencyjna upoważniająca radę powiatu do określenia w drodze uchwały warunków zwolnienia z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Upoważnienie rady do określania warunków zwalniania z przedmiotowych opłat oznacza umocowanie tego organu do stworzenia tzw. układu warunkującego powstanie przesłanek do rozważanego zwolnienia. Warunki te powinny być określone w formie przesłanek pozytywnych rozumianych jako okoliczności sprzyjające realizacji pewnych celów, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie zwolnienia. Niespełnienie tych warunków byłoby zatem równoznaczne ze ziszczeniem się przesłanek negatywnych eliminujących możliwości przyznania zwolnienia. Przyjmując taki sposób rozumienia terminu "warunki" Sąd kierował się m.in. językową regułą interpretacyjną, w myśl której wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Sąd stwierdził, że analiza treści przepisu art. 79 ust. 6 ustawy wyznaczającego ramy kompetencji rady powiatu dokonana na tle całokształtu przepisów ustawy o pomocy społecznej skłania do ścisłego, węższego rozumienia terminu "warunki", jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia." Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela stanowisko przedstawione w przytoczonym wyżej orzeczeniu. Brzmienie przepisu art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej pozwala właściwemu organowi, jakim jest rada powiatu określić jedynie tak zdefiniowane warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat. Tymczasem zaskarżona uchwała określa w § 2 pkt 1 lit. a i b nie tylko te warunki ale jednocześnie poprzez zwrot "przysługuje" rozstrzyga, kiedy rodzice dzieci przebywających w rodzinie zastępczej podlegają zwolnieniu całkowitemu. Tym samym Rada Powiatu D. jako organ stanowiący przejęła kompetencje organu wykonawczego, starosty, do rozstrzygania w indywidualnych sprawach. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż art. 79 ust. 5 powołanej ustawy uprawnia ten organ do częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalonej opłaty, o której mowa w art. 79 ust. 1 ustawy na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Starosta jednakże nie jest związany sytuacją materialną rodziny, jego decyzja oparta o ten przepis prawa jest decyzją uznaniową. Natomiast organ stanowiący, jakim jest rada powiatu ma jedynie wskazać organowi wykonawczemu w jakich okolicznościach może dojść do częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalonej opłaty. Tymczasem w § 2 pkt 2 kwestionowanej uchwały zamieszczono odesłanie do Załącznika zawierającego tabelą częściowego zwalniania rodziców z odpłatności wskazując, iż podstawę do częściowego zwolnienia z opłat stanowi kryterium dochodowe w nim określone. Również ten przepis stoi sprzeczności z przepisem art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, warunkując przyznanie zwolnienia wyłącznie od spełniania kryterium dochodowego, którego sposób obliczania określono w § 1 uchwały. Stworzenie przez Radę powiatu takiego mechanizmu eliminuje możliwość starosty do działania w ramach uznania administracyjnego przewidzianego w art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Interpretacja przepisów ustawy o pomocy społecznej dokonane przez Radę Powiatu D., przedstawiona w odpowiedzi na skargę dokonana została w oderwaniu od treści pozostałych przepisów tejże ustawy w tym art. 106 ust. 4, zgodnie z którym, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia [...] wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także art. 107 ust. 1, który stanowi, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej [...], przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, i in., a także art. 79 ust. 3 i 5. Wymienione przepisy wskazują, że przed wydaniem decyzji w sprawie zwolnienia starosta zobowiązany jest zbadać sytuację rodzinną, dochodową i majątkową rodziny, zaś uregulowanie zawarte w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały ogranicza zakres działań starosty do ustalenia dochodu na osobę w rodzinie zdefiniowanego w § 1 uchwały i przyporządkowania do odpowiedniej pozycji tabeli częściowego zwalniania rodziców z odpłatności zamieszczonej w załączniku do uchwały. Wyraźnie zatem § 2 pkt 1 i 2 wspomnianej uchwały nie mieszczą się w ramach upoważnienia ustanowionego w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe rozważania powodują, iż w obrocie prawnym nie mogłyby pozostać również §1 § 3 i § 4 uchwały oraz Załącznik zawierający tabelę częściowego zwalniania rodziców z odpłatności, bowiem pierwszy z nich zawiera zdefiniowane pojęcia na potrzeby uchwały, kolejny powierza wykonanie uchwały zarządowi powiatu a § 4 wskazuje, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. N 100 poz. 908) w § 2 tych zasad stanowi, iż ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Postanowienia te mają również odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego w związku z tym, że Zasady dotyczą także tego rodzaju aktów a § 2 Zasad mieści się w przepisach ogólnych, które ze swojej istoty odnoszą się także i do tego rodzaju aktów prawnych. Przepis §1 § 3 i § 4 nie mogłyby zatem samoistnie funkcjonować bez naruszenia tych Zasad. Uwzględniając powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji. W przedmiocie wykonalności orzeczono na zasadzie art. 152 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.