II SA/Kr 270/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] w [...] kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust 1 i 3, art. 42 oraz 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i związanych z tym budynkiem urządzeń techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał, że według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. ogłoszoną w Dz. Urz. WRN Nr 6, poz. 36, z odstępstwem od ustaleń planu, zatwierdzonym zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1984 r., ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. Kiel. z 1985 r. Nr 2, poz. 10, ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kiel. Nr 10, poz. 105 oraz uchwałą Nr 94/94 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 listopada 1994 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kiel. Nr 11, poz. 113, przedmiotowy teren, w granicach określonych na załączniku graficznym Nr 2 do niniejszej decyzji, położony jest na obszarze funkcjonalny, oznaczonym symbolem: [...] . Podstawową funkcją tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami z zakresu podstawowego i zielenią osiedlową. Dopuszczalna funkcja terenu to usługi ogólnomiejskie. Zasady i warunki zagospodarowania terenu przewidują możliwość zachowania istniejącej zabudowy jednorodzinnej; ewentualną wymianę starych budynków na nowe oraz uzupełnienie zabudowy wyłącznie na wydzielonych działkach przy istniejących ulicach, i zakaz wprowadzania nowej zabudowy jednorodzinnej, istniejące osiedle zabudowy wielorodzinnej do zachowania, wskazane uzupełnienie osiedla w usługi zakresu podstawowego i zieleń osiedlową. W świetle powyższych zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami tego planu. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia [...] w [...] podnosząc, że nie wyraża zgody na przedstawione warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja na tym terenie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego spowoduje bowiem zagęszczenie ruchu na drogach w tym rejonie, przyczyni się do znacznych utrudnień komunikacyjnych. Spowoduje również konieczność likwidacji wybudowanych przez mieszkańców miejsc postojowych. Decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło brak podstaw prawnych do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podejmowana jest w trybie i zakresie wynikającym z postanowień ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalania warunków zabudowy zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 43 cytowanej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W omawianej sprawie organ I instancji przedłożonym materiałem dowodowym wykazał, że wnioskowane przez Miejski Zarząd Budynków zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zamierzenie to dotyczy bowiem budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie, którego podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami z zakresu podstawowego -zielenią osiedlową. W świetle zatem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji nie miał podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Podnoszone w odwołaniu przez Spółdzielnię [...] w [...] kwestie nie mają znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o zgodności zamierzenia inwestycyjnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja taka określa linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali. Natomiast rozwiązania projektowe, w tym miejsca postojowe i komunikacja wewnętrzna na działce nr ewid. 856 przedstawione zostaną na projekcie zagospodarowania terenu. który inwestor przedłoży do wniosku o pozwolenie na budowę. Projekt budowlany określać będzie ilość mieszkań w projektowanych budynkach. Zgoda właściciela sieci na podłączenie budynku będzie wymagana dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach orzekło jak w sentencji decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie Spółdzielnia [...] w [...] podniosła te same okoliczności, co w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] , odnoszące się do utrudnień komunikacyjnych na tym terenie osiedla. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Sądowa kontrola wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Stosownie do treści art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji: "1. W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych.". Zgodnie natomiast, z art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. W myśl ust. 2 cytowanego artykułu: "Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) (32) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska." Z powyższego wynika, że określenie rodzaju inwestycji jest podstawowym elementem wniosku. To zainteresowany zwraca się do organu z zadaniem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej we wniosku inwestycji Do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączyć załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej, przedstawiającej granice terenu, objętego wnioskiem, a w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. W rozpatrywanej sprawie dołączony do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu załącznik nie odpowiada wymogom, o jakich mowa w pkt 1 ust. 2 art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wynika z niego aby został on przedstawiony, czy to na kopii mapy zasadniczej, czy to na kopii mapy ewidencyjnej w przypadku jej braku. We wspomnianym wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania nie określono ponadto, zgodnie z wymogiem pkt 3 ust. 2 art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Podano jedynie wielkości dostaw wody, gazu, energii elektrycznej i odprowadzania wód opadowych, ścieków. Zwrócić należy uwagę, że nie chodzi tutaj tylko i wyłącznie o rząd wielkości lecz przede wszystkim o zgodę dysponentów sieci na ich udostępnienie i zapewnienie dostaw wody, gazu, energii elektrycznej na określonych warunkach. Z wniosku ani też z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika jednak, czy infrastruktura związana z realizacją przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego znajduje się na terenie działki o nr ew. [...] , czy też zapewnienie dostępu do niej wymaga przyłączenia do innych źródeł, znajdujących się poza terenem działki nr ew. [...] . Właściwy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ, w myśl bowiem art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa w decyzji rozstrzygającej istotę sprawy warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalenia w tym względzie obejmują nie tylko dostęp do tzw. mediów ale także możliwość dostępu osadnictwa do drogi, ulicy. W tym ostatnim aspekcie we wspomnianym już wniosku nie podano nic. Podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., NSA, IV SA 24/99, LEX nr 5335). Organ dokonuje w decyzji ustaleń czy zamierzenie podane we wniosku zainteresowanego jest możliwe do realizacji w stanie prawnym ukształtowanym przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisy szczególne (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1996 r., S.A./Bk 840/95; serwis administracyjno-samorządowy, nr 1, s. 31). Określenie więc przebiegu dostępu do infrastruktury technicznej i komunikacji wiąże się także z aspektami zachowania interesu osób trzecich jak i z prawidłowym zapewnieniem udziału wszystkich stron w toczącym się postępowaniu. Z racji zatem nie określenia obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji wątpliwości Sądu budzi prawidłowość ustaleń kręgu stron w tym postępowaniu jak i ustaleń w zakresie wymagań dotyczących interesu osób trzecich jako jednego z elementów treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślić także należy, że integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien być załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające terenu inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie. Musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV S.A. 1757/98, LEX nr 47867). Nie podpisanie w niniejszym przypadku przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu części graficznej decyzji powoduje, że decyzja organu I instancji jest decyzją wadliwą. Nie może być w takim stanie rzeczy potraktowana jako akt administracyjny zawierający ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. Powyższe obrazuje, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa oraz odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu decyzji co do istoty sprawy. Uchybienia w tym względzie doprowadziły w konsekwencji do naruszenia przepisów prawa materialnego - artykułów: 41, 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mających wpływ na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).