II SA/Op 274/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie funkcjonariusza służby więziennej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [..], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...], nr [...], który w oparciu o przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zmienił decyzję własną nr [...] z dnia 14 marca 2002 r., przyznającą M. P. nagrodę roczną na pełnienie służby w 2001 r. w wysokości 2884,79 zł. Zmiana dotyczyła przyznania skarżącemu nagrody rocznej w wysokości 3054,24 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzją personalną z dnia 18 czerwca 2003 r., nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. uchylił decyzję własną nr [...] z dnia 8 października 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 13 sierpnia 2001 r., nr [...], dotyczącą obniżenia z dniem 1 września 2001 r. dodatku służbowego do wysokości 220 zł. miesięcznie. W wyniku wydanej decyzji przywrócono M. P. dodatek służbowy do poprzedniej wysokości, tj. do kwoty 420 zł. miesięcznie. Z uwagi na przepis art. 106 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), w myśl którego przysługująca funkcjonariuszowi nagroda roczna odpowiada wysokości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S., decyzją nr [...] z dnia 14 marca 2002 r., przyznał M. P. nagrodę roczną za pełnienie służby w roku 2001 w kwocie 2884,79 zł. Tę decyzję należało zweryfikować, ponieważ zweryfikowano jeden ze składników uposażenia wchodzący w skład naliczenia nagrody rocznej. W związku z tym Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S., uwzględniając słuszny interes strony, decyzją z dnia [...], nr [...], zmienił powyższą decyzję w trybie art. 155 K.p.a., przyznając nagrodę roczną w wysokości 3054,24 zł., zarządzając wypłatę kwoty 169,45 zł., jako różnicy pomiędzy wartością należną a wartością nagrody wypłaconej. Motywami wniesionego przez M. P. odwołania było rażące naruszenie prawa i żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Odwołujący się wywodził, że przepis art. 155 K.p.a ma zastosowanie do decyzji uznaniowych, a nadto że bezwzględnym obowiązkiem organu było uzyskanie zgody strony na wzruszenie decyzji, który to wymóg nie został formalnie wypełniony. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że nie uwzględnił odwołania, gdyż nie podziela zarzutu strony o bezprawności decyzji organu pierwszej instancji. Wywiódł, że zarzut nieuzyskania zgody strony jest chybiony, gdyż M. P. w odwołaniach z dnia 27 sierpnia 2001 r. oraz z dnia 10 lipca 2003 r. ubiegał się o uchylenie decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego i przywrócenie jego wcześniejszej wysokości. Zdaniem organu, w tym żądaniu zawarta jest zgoda strony na zmianę decyzji na jej korzyść również w zakresie wyrównania (zwiększenia) kwoty nagrody rocznej za pełnienie służby w 2001 r. We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję, M. P. wniósł o jej unieważnienie, zarzucając rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14 § 2 oraz art. art. 35 § 1 i § 3, 36, 61, 107 § 3, 131, 155, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu odnośnie braku zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., przedstawił szczegółowo dotychczasowe postępowanie, jakie toczyło się przed organami Służby Więziennej w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, wskazując na błędy popełnione przez organy obydwu instancji. Wnosił ponadto o zobowiązanie organu do wyjaśnienia rzeczywistych motywów wydania decyzji z dnia 18 czerwca 2003r., którą organ, w ciągu zaledwie 16 dni, zmienił stanowisko, w którym trwał od września 2001 r. oraz poinformowania o konsekwencjach służbowych, jakie zostały wyciągnięte wobec funkcjonariusza odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wnosił o umorzenie postępowania, wskazując, że w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydał decyzję z dnia [...], nr [...], którą uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, uznając słuszność zarzutu naruszenia prawa wobec braku zgody strony na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W związku z zaskarżeniem przez M. P. ostatnio wymienionej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], postanowieniem z dnia 14 lipca 2005r., sygn. akt II SA/Op 118/04, Sąd zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi na powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 228/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], co z kolei spowodowało podjęcie postępowania w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 118/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. W ramach sprawowanej kontroli sąd ocenia stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z powyższych względów w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności decyzji z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 305-306). Dokonana pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...], nr [...], objętej kontrolą na podstawie art. 135 p.p.s.a., wykazała, że są one obarczone uchybieniami powodującymi nieważność. Zauważyć trzeba, iż decyzje te mogły stać się przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż zostały reaktywowane wobec prawomocnego wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [...], uchylającej te decyzje, co nastąpiło na mocy wyroku tut. Sądu z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 228/04, którym stwierdzono jej nieważność. Na wstępie, precyzując zakres weryfikacji sądowej w niniejszej sprawie, podkreślić trzeba, iż dotyczy on decyzji, jakie zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ja wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten jest jednym z elementów systemu trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji zarówno decyzji dotkniętych wadliwościami, jak i decyzji prawidłowych. Postępowanie to stanowi wyłom w jednej z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie w zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a. oraz m. in. art. 110 K.p.a. Jako przepis regulujący tryb wyjątkowy, art. 155 K.p.a. musi być w związku z tym interpretowany ściśle, a zasady postępowania administracyjnego muszą być w przypadku jego stosowania zachowywane w sposób bezwzględny. Z brzmienia art. 155 K.p.a. wynika, że jedną z przesłanek uruchomienia przewidzianego w nim trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony. Jest to podstawowa przesłanka stosowania tego przepisu, stąd – mając na względzie wspomnianą wyżej zasadę ścisłej interpretacji zapisu ustawowego – należy przyjąć, że zgoda ta powinna być udzielona wprost i wyraźnie, poprzez stosowne oświadczenie woli złożone organowi. Nie może być ona natomiast domniemana lub dorozumiana (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992, nr 6, poz. 112, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2002r., sygn. IV SA 1305/00, System Informacji Prawnej LEX nr 80651). Treść i zakres wyrażonej przez stronę zgody wyznacza zatem granice dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. Poza tym zgoda strony jest elementem stanu faktycznego i - jako niezbędna przesłanka uruchomienia i stosowania omawianego trybu - musi zatem istnieć w toku całego postępowania administracyjnego, obejmującego zarówno postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym. Ubocznie podkreślić trzeba, że zgoda, o jakiej mowa w analizowanym przepisie, nie jest przy tym oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, a skuteczność zmiany stanowiska strony w tym zakresie nie jest obwarowana ani zgodą organu, ani wykazaniem wad prawnych pierwotnego wniosku. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję stwierdzić przyjdzie, że uzasadniając zajęte stanowisko, organ odwoławczy przedstawił polemikę z twierdzeniami strony, wynikającymi zarówno z faktu wniesienia odwołania, jak i z treści tego odwołania, a wskazującymi na to, że odwołujący się kwestionuje decyzję organu pierwszej instancji z tego wyłącznie powodu, iż nie wyrażał zgody na zmianę tej decyzji. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. IV S.A. 451/88 oraz w wyroku z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. SA/Lu 151/88 (ONSA z 1988 r., nr 2, poz. 138), pogląd ten przyjmowany jest także w doktrynie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 597). Zatem nawet jeśli w postępowaniu odwoławczym strona cofnęłaby udzieloną wcześniej zgodę na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, to okoliczność ta nie mogłaby pozostać bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, który – jak wskazano już wyżej – powinien uwzględniać stan faktyczny istniejący w dacie wydawania przezeń decyzji, kiedy już brak było zgody strony. Jak stwierdzono już wyżej, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zignorował całkowicie stanowisko skarżącego, jednoznacznie określone w treści odwołania, przypisując rozstrzygające znaczenie treści wniosków procesowych M. P., składanych przez niego w toku postępowania dotyczącego ustalenia wysokości dodatku służbowego. Dowolnie interpretując te wnioski, niezgodnie z wolą strony, a wręcz wbrew woli strony, organ odwoławczy uznał, że skarżący wyraził zgodę na zmianę decyzji dotyczącej ustalenia wysokości nagrody rocznej za rok 2001, określonej w decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 14 marca 2002 r., nr [...]. Zdaniem Sądu, treść odwołania nie budzi wątpliwości co do braku zgody na zmianę powyższej decyzji. Potwierdza to również treść skargi. Skoro w świetle wyraźnego zapisu art. 155 K.p.a., warunkiem koniecznym i niezbędnym do wdrożenia trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, zatem organ administracji nie ma możliwości wydania decyzji w tym trybie bez wyraźnej zgody strony, nie mówiąc już o niedopuszczalności wydania decyzji wbrew woli strony, a do tego w istocie doszło w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania odwoławczego. W tych okolicznościach zaskarżonej decyzji, opartej na odmiennym i sprzecznym z wolą strony stanowisku organu odwoławczego, nie można ocenić inaczej niż jako rażąco naruszającej prawo, skoro wydano ją z naruszeniem jasno sprecyzowanego przepisu art. 155 K.p.a. Wyczerpuje to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Taką samą wadą dotknięta jest decyzja organu pierwszej instancji, gdyż bezspornie zgoda strony nie istniała również na etapie postępowania przed tym organem. Przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. samodzielnie ocenił intencje strony, nie doprowadzając nawet do sprecyzowania jej stanowiska. Postępowanie to – wbrew wyraźnemu zapisowi ustawowemu - zostało zatem wszczęte z urzędu, natomiast udział w nim strony został ograniczony wyłącznie do doręczenia jej decyzji zmieniającej wysokość nagrody rocznej za 2001 rok. Powyższe okoliczności dostrzeżone zostały wprawdzie przez organ odwoławczy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, jednak podjęte przez ten organ działania, zmierzające do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej z obiegu prawnego w trybie autokontroli, tj. na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a., nie odniosły zamierzonego skutku wobec treści wyroku tut. Sądu z dnia 12 grudnia 2005 r. Niezależnie od tego wskazać również należy, że wspomniany wyżej system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji wadliwych i niewadliwych na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a § 1 K.p.a., art. 156 § 1 K.p.a., art. 154 i art. 155 K.p.a., oparty jest na zasadzie niekunkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne, mające na celu usunięcie określonego rodzaju wadliwości, nie mogą być stosowane zamiennie. Każdy z powołanych wyżej przepisów określa precyzyjnie przesłanki stanowiące podstawę do wdrożenia poszczególnych trybów, tj. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności albo uchylenia bądź zmiany decyzji. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 303). W myśl słusznej zasady, utrwalonej w orzecznictwie i aprobowanej przez doktrynę, dopuszczalność zastosowania trybu obalenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. istnieje tylko wówczas, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 K.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, OSN 1999, nr 20, poz. 637 oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ..., s. 687). Tryb z art. 155 K.p.a. jest zastrzeżony do tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Wzruszenie innej decyzji lub orzeczenia sądowego nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego zajęcia się sprawą. Z tego względu trybem właściwym do weryfikacji decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy doszło następnie do uchylenia lub zmiany decyzji, na której została ona oparta, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, jest tryb wznowieniowy, który w myśl art. 147 K.p.a. mógł zostać wdrożony przez organ pierwszej instancji zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. Istnienie jednej z przesłanek wznowieniowych wykluczało, w ocenie Sądu, możliwość zastosowania przez organy w przedmiotowej sprawie trybu weryfikacji decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 14 marca 2002r., nr [...], opartego o przepis art. 155 K.p.a. Ta wadliwość, polegająca na naruszeniu wyłączności stosowania trybu wznowieniowego, stanowiła samodzielną przesłankę do stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów obydwu instancji, podjętych w trybie art. 155 K.p.a. Mając na uwadze dostrzeżone wadliwości, opisane powyżej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 tej ustawy. Odnosząc się do pozostałych wywodów i wniosków zawartych w skardze należy stwierdzić, że nie mieszczą się one w granicach sprawy objętej kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu oraz wykraczają poza zakres kognicji sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.