IV SA/Wa 802/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej we wsi S. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uznanie nieruchomości za mienie gminne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi S. z siedzibą w S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Starosta K. na podstawie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S. postanowił uznać zabudowaną nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów wsi S. nr [...] o pow. 0,41 ha za mienie gminne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, które wykazało, iż obecna działka [...] stanowi część nieruchomości figurującej w rejestrze pomiarowym z 1925 r. pod pozycją "G.". Dalej podniesiono, iż istniały w S. grunty społeczne, jednakże nie można ostatecznie ustalić, czy obecna działka nr [...] należała do tych gruntów. Z zeznań mieszkańców wynika, iż działka nr [...] była użytkowana przez ówczesną parafię, co potwierdza zapis w rejestrze z 1925 r. Budowę ośrodka zdrowia na przedmiotowej działce rozpoczęto w 1957 r, budynek zaś został oddany do użytku w 1960 r. Ponieważ budowę ośrodka zdrowia należało uznać za cel publiczny, stosownie do art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, działka nr [...] nie mogła zostać zaliczona do wspólnoty gruntowej. Wskutek odwołania wniesionego przez Wspólnotę Gruntową wsi S. reprezentowaną przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż ustaleń, które grunty stanowią mienie gminne lub wspólnotę gruntową dokonuje się w oparciu o przepisy ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ wywiódł, iż z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż co najmniej od czasu przeprowadzenia scalenia gruntów wsi S. przedmiotowa nieruchomość figurowała pod pozycją "grunty wspólne". Ustalono, iż przedmiotowa działka przed przekazaniem na cele budowy ośrodka zdrowia była użytkowana przez miejscowego proboszcza. Od momentu udostępnienia tej nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia, korzystała z niej gromada jako osoba prawna. O zaliczeniu nieruchomości do wspólnoty gruntowej lub "mienia gromadzkiego", obecnie gminnego decydowało to, na jakie cele dana nieruchomość użytkowana była w dacie wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi S. z siedzibą w S., reprezentowaną przez Zarząd Spółki. W skardze zarzucono naruszenie prawa przez błędne zastosowanie art. 3 ustawy z 29 czerwca 1963 r., i nie zaliczenie przedmiotowej nieruchomości do gruntów wspólnotowych, a także sprzeczność ustaleń organu ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w K. I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż działka nr [...] stanowiła własność Wspólnoty Gruntowej w S. Wspólnota sfinansowała w całości budowę ośrodka zdrowia. Nigdy też nie przekazała tego gruntu na rzecz Skarbu Państwa. Wspólnota nie przekazała działki na cele społeczne, a Kolegium błędnie potraktowało udostępnienie lokalu w celu zapewnienia pomocy medycznej jako przekazanie na cele publiczne. Wspólnota dokonała nakładów na budynek w postaci remontów, wymiany instalacji co., budowy nowego ogrodzenia. Te działania świadczą o tym, iż Wspólnota traktowała działkę jako swoją własność. W ocenie skarżącego Wspólnota jedynie użyczyła budynku, aby umożliwić mieszkańcom zaspokajanie potrzeb opieki medycznej. Przez cały czas Wspólnota dbała o przedmiotową nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże zarzuty w niej podniesione nie miały znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy. Sąd jednakże stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami podniesionymi w skardze, jak również powołaną podstawą prawną. Nadto sąd administracyjny ogranicza się do badania zaskarżonych aktów pod względem ich legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Mając powyższe kryterium na uwadze Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja SKO w R. narusza przepisy prawa materialnego w stopniu wymagającym jej uchylenia. Przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) w art. 1 ust. 1 wskazują jakiego rodzaju nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne stanowią wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu według reguł tej ustawy. Jednocześnie zrównują na płaszczyźnie trybu i zasad zagospodarowania mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem ze wspólnotami gruntowymi. Przy czym zrównanie to dotyczy mienia gromadzkiego, które nie jest położone na terenie miast i osiedli. Odesłanie do przepisów o zarządzie mieniem gromadzkim przenosi definicję tego pojęcia na grunt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303 ze zm.). Akt ten stanowił w § 1 pkt 1), iż przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Jako zaś dawne gromady należy rozumieć gromady istniejące do dnia wejścia w życie ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych. Wcześniej jednakże, a mianowicie ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) zostały zniesione gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie związki samorządu terytorialnego, a majątek tych związków stał się z mocy prawa majątkiem państwowym. Jednakże przepis art. 44 powołanej ustawy zachował byt prawny byłych gromad, a zatem i ich własność. Charakter prawny byłych gromad zmieniony został dopiero wymienioną wcześniej ustawą z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, która zniosła dotychczasowe gromady, w związku z czym przestały one być podmiotem praw majątkowych. Majątek, stanowiący do czasu wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. własność gromad, stał się mieniem gromadzkim na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania. Pozostało do ustalenia na gruncie zmieniających się przepisów zagadnienie własności mienia gromadzkiego. Otóż w piśmiennictwie ówczesnym ukształtował się pogląd, iż mienie gromadzkie jest własnością Państwa (vide Jerzy Arczyński "Obrót wspólnotami gruntowymi" NP 1965, nr 8). Mając na uwadze powyższe, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie istniały w strukturze podmiotów zarówno władzy państwowej, jak również własności gminy jako związki samorządu terytorialnego. Stąd też art. 8 ust. 1 tej ustawy wyraźnie przewidywał możliwość przypisania danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej bądź do mienia gromadzkiego, które nie było tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Dopiero bowiem ta ustawa powoływała gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2 ustawy), jak również nadawała uprawnienia gminom w sferze własności i innych praw majątkowych, określając te uprawnienia mieniem komunalnym (art. 43 ustawy). W dniu wejścia w życie natomiast ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podmiotem własności mienia gromadzkiego było Państwo. Orzecznictwo NSA wypracowało pogląd, iż przewidziana w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy decyzja ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany (vide wyrok NSA z 22 września 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2717/94 i wyrok NSA z 20 września 1995 r, sygn. akt SA/K 1281/95). Jeżeli zatem w późniejszym okresie nastąpiły zmiany w sferze praw własności i ewentualna komunalizacja gruntów z mocy samego prawa, zmiany te nie miały znaczenia przy ustalaniu kwalifikacji nieruchomości jako mienia gromadzkiego bądź wspólnoty gruntowej. Kwalifikacja owa stosownie do art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dokonywana była na dzień wejścia w życie ustawy tj. 5 lipca 1963 r. Jeżeli bowiem do tego dnia nieruchomości lub ich części stanowiące w pewnym okresie wspólnotę gruntową zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne, nie mogą one zostać zaliczone do wspólnoty gruntowej w rozumieniu powołanej ustawy. Ustalenie jednakże przynależności danej nieruchomości do wspólnoty lub mienia gromadzkiego wymagało wydania decyzji. Pozostaje poza sporem, iż decyzja taka mogła być wydana po upływie terminu 1 roku (art. 8 ust. 5 ustawy) - tak wyrok NSA z 22 września 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2717/94. Decyzja taka jednakże mogła jedynie rozstrzygać według stanu ustalonego na dzień wejścia w życie ustawy czy majątek stanowił wspólnotę, czy też mienie gromadzkie (mienie państwowe). Wobec powyższego zaskarżona decyzja, jak również decyzja Starosty K. uznająca działkę nr ewid. [...] za mienie gminne narusza przepisy prawa materialnego, a to art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W decyzji dopuszczalne było jedynie rozstrzygnięcie o przynależności działki do wspólnoty gruntowej lub do mienia gromadzkiego. Odnośnie natomiast kwestii czy w istocie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy prawne lub faktyczne przekazanie na cele publiczne lub społeczne, w ocenie Sądu organy prawidłowo, w oparciu o wystarczający materiał dowodowy przyjęły, iż przekazanie takie nastąpiło. Otóż niewątpliwe wybudowanie ośrodka zdrowia, który zaspakajał potrzeby wszystkich mieszkańców, nie zaś wyłącznie członków wspólnoty należało uznać za cel społeczny. Wzniesienie obiektu nastąpiło w latach 1957 - 1960, a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nie miał zaś znaczenia, w świetle art. 3 sposób finansowania tej inwestycji, jak również fakt, iż Wspólnota współfinansowała okresowo utrzymanie budynku. Nieruchomość ta była niewątpliwie zarządzana przez jednostki państwowej służby zdrowia. Z tytułu korzystania z nieruchomości nie były wnoszone na rzecz Spółki żadne należności, a obiekt był wykorzystywany jako publiczny dla wszystkich mieszkańców wsi. Współfinansowanie przez Spółkę niektórych remontów nie może podważać faktu, iż na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nieruchomość była użytkowana na cel społeczny, co wiązało się z wcześniejszym jej przekazaniem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy, rozstrzygnięcie natomiast zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w normie art. 152