IV SA/Wa 943/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 2 040 (dwa tysiące czterdzieści) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2004 r. (sygn. akt IV SA 761/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzją tą obciążono I. Sp. z o.o. opłatą w wysokości 689 163 zł z tytułu zbycia działki nr ew. [...] położonej przy Al. [...] w W. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy zmiana wartości działki była faktycznie następstwem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienia tej okoliczności nie dokonano ani w operacie szacunkowym ani w uzasadnieniu orzeczeń w przedmiocie ustalenia opłaty. Organy administracji nie ustosunkowały się także do kwestii, iż cena nabycia działki została ustalona w umowie poprzedzającej uchwalenie planu i transakcję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie ustalenia względem I. Sp. z o.o. jednorazowej opłaty w wysokości 204 015,75 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr ew. [...] przy Al. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazało, iż wielkość wzrostu wartości nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego natomiast stawkę opłaty (25% wzrostu wartości) przyjęto zgodnie z tekstem planu (§ 54 ust. l pkt 3), przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. (Dz.U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż nietrafny jest zarzut, iż nie jest możliwe orzekanie w przedmiocie opłaty wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA 761/03. Odnośnie zarzutów dotyczących nie wyjaśnienia istotnych kwestii dotyczących nieprawidłowości i tendencyjności sporządzonego operatu Kolegium przywołało treść art. 149, 156 i 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W ocenie Kolegium z ich treści wynika, iż organy administracji nie są uprawnione do oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Od decyzji tej skargę, wniosła spółka I. W skardze Spółka podniosła, iż wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej. Bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując uprzednio sprawę opłaty nie wskazał, iż kwestia ta ma być rozstrzygana ponownie przez organy administracji. Dodatkowo naruszono normę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie uwzględniając wytycznych zawartych w treści tego orzeczenia. Ponadto podniesiono, iż nie rozważenie merytorycznych zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego stanowi naruszenie art. 77 K.p.a. Bowiem w świetle tej regulacji możliwa jest ocena przez organ administracji treści operatu szacunkowego rzeczoznawców majątkowych. Jest to o tyle istotne, iż wcześniej sporządzony operat szacunkowy - stanowiący podstawę uchylonej poprzedniej decyzji w tym przedmiocie przez sąd administracyjny - określał zupełnie inną (wyższą) wartość tej samej nieruchomości pomimo, iż szacunek był dokonywany na ten sam dzień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż prawidłowość operatu może być badana przez organ administracji tylko pod katem spełnienia wymagań określonych w § l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 207, poz. 2109) oraz pod kątem ewentualnych błędów rachunkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na treść art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). w sprawie znajdzie zastosowanie art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wobec uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wcześniejszej decyzji w przedmiocie opłaty, na dzień orzekania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie sprawa nie była zakończona ostateczną decyzją, w myśl wskazanego art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc, wobec wszczęcia sprawy przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołanie, jako podstawy prawnej przepisów nowej ustawy w zaskarżonej decyzji stanowi jednak uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, wobec faktu, iż regulacje w zakresie istotnym dla orzekania w niniejszej sprawie są analogiczne w obu ustawach. W myśl obowiązujących w sprawie regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym opłatę ustala się, gdy w związku ze zmianą lub uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3), przy czym roszczenie z tego tytułu można wnosić gdy od uchwalenia lub zmiany planu nie minęło więcej niż 5 lat (art. 36 ust. 6 i 7). W sprawie jest nie sporne, iż nastąpiło zbycie nieruchomości w okresie, o którym mowa w art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, iż decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty została wydana z uwzględnieniem danych zawartych w operacie szacunkowym oraz z uwzględnieniem obowiązującej w tym zakresie stawki procentowej określonej w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (25%). Strona jednak konsekwentnie kwestionowała ustalenia odnośnie wzrostu wartości nieruchomości wynikające ze sporządzonego operatu. Na etapie odwołania wskazano m.in., iż • wyciągnięte przez rzeczoznawcę majątkowego wnioski stoją w sprzeczności z poczynionymi przez niego ustaleniami oraz zasadami logicznego myślenia odnośnie twierdzenia, iż wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu, • twierdzenia rzeczoznawcy nie zostały potwierdzone analizą -odnośnie innych cech nieruchomości objętych transakcjami po uchwaleniu planu, • przeciwnie - z treści zamieszczonych tabel wynika, iż analizie poddano nieruchomości o podobnych cechach, • nieruchomość szacowana była oceniana w poszczególnych częściach operatu odmiennie, jeżeli chodzi o jej cechy fizyczne, • oceniane przez rzeczoznawcę działki nie nadawały się do porównań z uwagi na ich inny charakter, co wynikało z treści operatu, W odwołaniu wskazano również, iż organy nie odnosiły się do kwestii, czy wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu, wobec faktu, iż miała być ona nabyta w celu realizacji centrum handlowego, natomiast przyjęty plan wykluczył te funkcje. Do wskazanych zarzutów nie odniósł się organ odwoławczy powołując się na regulacje, z których treści wynika w jego ocenie, iż nie jest on władny do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, odwołując się m.in. do treści art. 157 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. W ocenie Sądu, treść normatywna art. 157 może rodzić określone wątpliwości interpretacyjne. Z jego treści nie można jednak wywodzić bezwzględnego ograniczenia możliwości oceny podstawowego elementu materiału dowodowego, jakim w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. l ustawy). Oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez organizację rzeczoznawców, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić zasadę formalizmu dowodowego, jako odstępstwo od zasady obiektywnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wola w tym zakresie powinna być wyrażona wprost i jednoznacznie. W ocenie Sądu tezy o ograniczeniu zasady obiektywnej oceny dowodów nie można domniemywać z treści art. 157 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Dla właściwego odczytania znaczenia normy art. 157, wobec wątpliwości rodzących się na gruncie wykładni językowej, dla właściwego odczytania treści normatywnej regulacji, należało odwołać się do reguł wykładni systemowej. Wobec powyższych okoliczności organ orzekający w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdy strona formułuje konkretne zarzuty odnośnie treści operatu szacunkowego, nie może uchylić się od oceny, czy zawarte w operacie wnioski logicznie wynikają z opisu stanu faktycznego, czy operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, które mogą podważać zaufanie co do jego rzetelności, czy twierdzenia uzasadnione są odnośnymi analizami, czy z treści operatu wynika, iż uwzględniono okoliczności istotne dla oceny wartości nieruchomości. Poza samodzielną oceną organu są natomiast kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej, w tym np. prawidłowość dokonania szacunków w sferze współczynników wpływających na ceny itp. W przypadku podnoszenia zarzutów w tym zakresie, o ile organ uzna je za przekonywujące, gdyż podarte będą one wiarygodnymi dowodami w postaci np. szacunku innego rzeczoznawcy, organ może oprzeć się na dowodach przedłożonych przez stronę bądź dopuścić środki dowodowe określone w art. 84 k.p.a., gdy uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy. Trzeba przy tym pamiętać, iż z uwagi na sporządzenie operatu przez osobę o potwierdzonych w szczególnym trybie kwalifikacjach (rzeczoznawcę majątkowego), ustalenia zawarte w operacie generalnie korzystają z domniemania nie wadliwości a organ musi mieć na uwadze treść art. 12 § l K.p.a. (zasada ekonomii postępowania). Sąd nie podziela natomiast poglądu prezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż w ocenie organu administracji, jeżeli chodzi o operat szacunkowy jako materiał dowodowy, mogą podlegać jedynie kwestie wypełnienia wymagań § l rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zwłaszcza, iż przywołany przepis wskazuje wyłącznie zakres przedmiotowy rozporządzenia) oraz kwestie ewentualnych błędów rachunkowych. Należy podkreślić, iż w świetle normatywnej treści art. 157 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania (art. 77 i 80 K.p.a.). Dokonana ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.). Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nie właściwą wykładnię treści normatywnej art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do ograniczenia postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii wadliwości operatu szacunkowego, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Prowadziło to z kolei do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zakresie obowiązku wyjaśnienia stanu i faktycznego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisów w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy skoro zaniechano oceny istotnego materiału dowodowego w sprawie. Jak bowiem wskazano, dane zawarte w operacie szacunkowym stanowiły podstawę orzekania o kwocie należnej opłaty. Natomiast bezpodstawny jest zarzut skargi, jakoby wydanie orzeczenia w sprawie stanowiło generalnie naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej. Pomimo, iż w uzasadnieniu poprzednio wydanego w sprawie wyroku sygn. akt IV SA 761/03 nie stwierdzono, iż sprawa ma być powtórnie rozpatrzona, jednak zawarcie tego typu wskazówki co do dalszego trybu postępowania, w rozumieniu art. 141 ust. 4 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie było konieczne. Obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu orzeczenia wyrokiem sądu administracyjnego, wynika bowiem z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone poprzez wydanie w sprawie decyzji rozstrzygającej co do meritum (art. 104 K.p.a.) albo w przedmiocie umorzenia postępowania, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 K.p.a. Trafnie jednak w skardze zarzucono naruszenie normy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając w sprawie, organ odwoławczy nie dostrzegł, iż organ I instancji odniósł się szeroko, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sygn. akt IV SA 761/03, do zagadnienia, czy domniemana (wynikająca z kwestionowanego przez stronę operatu szacunkowego) wartość nieruchomości uległa zmianie w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ustosunkował jednak się do kwestii, jakie znaczenie dla wzrostu wartości konkretnej nieruchomości miało zawarcie, jeszcze przed uchwaleniem nowego planu umowy dotyczącej przyszłego zbycia działki, co było wymagane w związku z wytycznymi Sądu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §. l pkt l lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O ściągnięciu nieuiszczonego wpisu orzeczono stosownie do treści art. 223 § 2 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeknie w granicach art. 138 K.p.a. po rozważeniu zarzutów skarżącej Spółki, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku