I OSK 46/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 886/05 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 17 września 1999 r. o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2005 r. sygn. II SA/ Wa 886/05 stwierdził nieważność postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z dnia 17 września 1999 r. uznał K. J. winnym czynu przewidzianego w art. 271 § 1 k.k. i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzeczenie to dnia 27 października 1999 r. utrzymał w mocy. W dniu 7 października 2004 r. K. J. wystąpił o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, podając, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 29 maja 2004 r. został uniewinniony od zarzutu popełnienia przestępstwa. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 135 r ust. 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego własnym orzeczeniem z dnia 27 października 1999 r. Powołał się przy tym na upływ terminu przewidzianego w art. 135 ust. 5 ustawy o Policji oraz na brak przesłanek do wznowienia postępowania, gdyż skarżący został uniewinniony od zarzutu popełnienia przestępstwa a nie czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny służbowej. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] nr [...] powyższe postanowienie utrzymał w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji, że skarżący nie dotrzymał terminu do domagania się wznowienia postępowania dyscyplinarnego, skoro wniosek w tym zakresie złożył po upływie 4 miesięcy od wydania wyroku w sprawie karnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. J. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zarzucając, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 135 r ust. 1 pkt 4, art. 135 r ust. 5, art. 135 r ust. 6 i art. 42 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając nieważność powyższych postanowień, w uzasadnieniu powołanego wyroku podał, że zgodnie z treścią art. 135 r ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, postępowanie dyscyplinarne wznawia przełożony dyscyplinarny, który wydał prawomocne orzeczenie dyscyplinarne. Stosownie do ust. 9 tego przepisu jest on również właściwy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania Uregulowanie to, zdaniem Sądu, odbiega w sposób istotny od treści art. 150 k.p.a., stanowiącego, że organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest ten organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Podstawowe znaczenie ma zatem kwestia, który organ w świetle ustawy o Policji jest przełożonym dyscyplinarnym, jak również które orzeczenie uznać należy za prawomocne. W myśl art. 133 ustawy, przełożonym dyscyplinarnym jest przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1. Jest nim więc w rozpoznawanej sprawie zarówno Komendant Miejski Policji w [...], który wydał orzeczenie dyscyplinarne w pierwszej instancji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...], rozpoznający odwołanie skarżącego w drugiej instancji. Obaj są bowiem uprawnieni do mianowania podległych im policjantów na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ich z tych stanowisk. Pozostaje zatem ustalenie, które orzeczenie dyscyplinarne w świetle art. 134r ust. 6 uznać należy za prawomocne. Wskazówką interpretacyjną, w ocenie Sądu I instancji, powinien stanowić przepis art. 135o ustawy, zgodnie z którym orzeczenie lub postanowienie staje się prawomocne: 1) z upływem terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, jeżeli go nie wniesiono, 2) w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. Punkt 1 powyższego przepisu w zestawieniu z art. 135 k ust. 1 ustawy w sposób jednoznaczny wskazuje, że prawomocnym orzeczeniem jest orzeczenie organu pierwszej instancji, bowiem postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne, a od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu w terminie 7 dni przysługuje odwołanie. Natomiast pkt 2 powołanego przepisu precyzuje jedynie termin uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez przełożonego dyscyplinarnego w pierwszej instancji w sytuacji, gdy wydano orzeczenie lub postanowienie przez organ odwoławczy. Orzeczenie dyscyplinarne staje się zatem prawomocne zawsze wtedy, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania lub zażalenia, bądź kiedy organ odwoławczy wydał w wyniku odwołania, bądź zażalenia orzeczenie lub postanowienie i dotyczy ono zawsze orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez przełożonego dyscyplinarnego orzekającego w pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem WSA w Warszawie - organem właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego był zatem Komendant Miejski Policji w [...], a nie Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Dlatego uznać należy, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co wyczerpuje przesłankę nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś Komendant Główny Policji utrzymując w mocy powyższe, dotknięte wadą nieważności postanowienie, dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, stało się zbędne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Powołując się na podstawy określone w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowanej w skrócie jako "P.p.s.a", autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 135 r ust. 6 i 7 w zw. z art. 135 o ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku przyjął brak właściwości Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego oraz niewłaściwość Komendanta Głównego Policji do wydania postanowienia drugoinstancyjnego. Pogląd ten został oparty na wykładni przepisów art. 135 r ust. 6 w związku z art. 135 o ustawy o Policji, polegającej na przyjęciu, że prawomocne jest orzeczenie pierwszoinstancyjne, a właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał orzeczenie prawomocne. Interpretacja taka pozostawia wiele wątpliwości i prowadziłaby do sprzecznego z obowiązującymi w Policji zasadami rozstrzygania o wznowieniu postępowania przez organ niższego szczebla niż ten, który orzekał w II instancji. W interpretacji przepisów przyjmuje się zasadę pierwszeństwa stosowania wykładni gramatycznej, lecz nie można kierować się tylko względami językowymi. Należy również stosować wykładnię logiczną, celowościową i systemową. Zgodnie z wykładnią systemową należy zwrócić uwagę na art. 135 p ustawy o Policji, który w sprawach nieuregulowanych w zakresie wezwań, terminów, doręczeń i świadków odsyła do przepisów kodeksu postępowania karnego. Nie ma w tym przepisie odesłania w zakresie wznowienia postępowania. Należy więc posiłkować się przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdzeniem takiej interpretacji jest fakt wydania postanowienia mającego charakter administracyjny (podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. II S.A./Wa 1602/05). Zgodnie z art. 150 k.p.a. organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Art. 135 o ustawy o Policji stanowi o prawomocności orzeczenia w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. Art. 135 r ust. 6 ustawy o Policji wskazuje na właściwość w sprawie wznowienia postępowania dyscyplinarnego przełożonego, który wydał prawomocne orzeczenie. Brak jest zatem przesłanek do przyjęcia, że właściwym do wznowienia postępowania jest organ I instancji. Prawomocność orzeczenia, od którego obwiniony wniósł odwołanie, następuje w wyniku orzeczenia organu II instancji, która tylko w przypadku utrzymania w mocy orzeczenia pierwszoinstancyjnego potwierdza rozstrzygnięcie organu I instancji. Trudno mówić o prawomocności orzeczenia organu I instancji w przypadku zmiany lub uchylenia tego orzeczenia. W tej sytuacji orzeczenie drugoinstancyjne jest bezsprzecznie prawomocne. Nie można jednak przyjmować różnej właściwości organu w sprawach o wznowienie postępowania, z uwagi na treść ostatecznego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał zatem błędnej wykładni art. 135 r ust. 6 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd orzekający w pierwszej instancji naruszył bowiem art. 135 r ust. 6 w zw. z art. 135 o ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów przełożony dyscyplinarny, który wydał prawomocne orzeczenie dyscyplinarne, wznawia postępowanie dyscyplinarne z urzędu lub na wniosek ukaranego lub obwinionego albo, w przypadku jego śmierci, na wniosek członka rodziny uprawnionego do renty rodzinnej. Stosownie zaś do art. 135 o ust. 1 orzeczenie staje się prawomocne: 1) z upływem terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, jeżeli go nie wniesiono, 2) w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. Oznacza to, iż właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał prawomocne orzeczenie dyscyplinarne. W myśl art. 135 o ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy organem tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest organ odwoławczy. Należy bowiem wskazać, iż pojęcie prawomocnego orzeczenia, zgodnie z art. 135 o ust. 1 odnosi się do dwóch sytuacji. W pierwszej z nich prawomocnym orzeczeniem jest orzeczenie organu I instancji z uwagi na fakt upływu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. W drugim przypadku pojęcie prawomocnego orzeczenia należy odnieść do orzeczenia wydanego przez organ odwoławczy. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia, w myśl której art. 135 o ust. 1 pkt. 2 odnosiłby się tylko i wyłącznie do terminu uprawomocnienia się orzeczenia, nie odpowiada zarówno wyraźnej treści tego przepisu jak i jego wykładni celowościowej. Przepis ten oznacza bowiem jedynie, że orzeczenie organu odwoławczego staje się prawomocne w dniu jego wydania z uwagi na to, że nie przysługują od niego żadne środki odwoławcze. Odpowiada to ogólnym zasadom określającym prawomocne orzeczenia, stosowanym zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu sądowym. Odmienna interpretacja prowadziłaby do nielogicznych konsekwencji, w myśl których wznowieniu podlegałoby jedynie orzeczenie I instancji, a w mocy pozostawałoby orzeczenie II instancji, bądź oznaczałaby, że organ dyscyplinarny I instancji wyposażony byłby w kompetencje w stosunku do swojego własnego orzeczenia jak i orzeczenia wyższego przełożonego dyscyplinarnego. Taka wykładnia – w tym ostatnim przypadku-stanowiłaby nie tylko naruszenie zasady dwuinstancyjności, ale oznaczałby również wkraczanie organu niższego w kompetencje organu odwoławczego. Należy zważyć również, iż co do zasady we wszystkich postępowaniach (sądowych i administracyjnych) organem właściwym do wznowienia postępowania jest ten organ, który wydawał orzeczenie w ostatniej instancji, niezależnie od użytych sformułowań. A więc w przypadku sądów administracyjnych, jeżeli sprawa była rozpatrywana przez Naczelny Sad Administracyjny, czyni to NSA. W przypadku organów administracyjnych czyni to organ który wydał orzeczenie w ostatniej instancji. W postępowaniu dyscyplinarnym w Policji jest to organ, który wydał orzeczenie prawomocne. Pojęcie prawomocnego orzeczenia odnoszone jest przy tym zawsze - w sytuacji, gdy w sprawie orzekał organ II instancji - do orzeczenia tego organu. Nawet jeżeli przyjąć, że art. 135 o reguluje tylko i wyłącznie datę prawomocności orzeczenia, to nie można abstrahować od kompetencji organu II instancji. Obejmują one pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie art. 135 n ust. 4 wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie: 1) utrzymać w mocy lub 2) uchylić w całości albo w części i w tym zakresie uniewinnić obwinionego, odstąpić od ukarania, względnie wymierzyć inną karę, bądź uchylając to orzeczenie – umorzyć postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji, albo 3) uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części. Tego typu interpretację potwierdza też art. 135 r ust. 7, zgodnie z którym wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. W sytuacji, gdyby przełożonym uprawnionym do wznowienia postępowania zawsze był organ, który wydał orzeczenie w I instancji, to przepis ten nie miałby jakiegokolwiek sensu. Niezbędne jest zwrócenie uwagi także na art. 135 s ust. 5, w myśl którego na orzeczenie i postanowienie wydane w trybie wznowienia postępowania dyscyplinarnego przysługuje odwołanie lub zażalenie do wyższego przełożonego. Z uwagi na to, że od orzeczenia wydanego w I instancji przysługuje środek odwoławczy, zgodnie z art. 135 k ust. 2, istota powołanego przepisu polega na tym, że w tej sytuacji środek odwoławczy służy też od takiego orzeczenia, które wydaje organ zastępujący w istocie organ odwoławczy. Jeżeli przyjąć, że pojęcie orzeczenia prawomocnego miałoby odnosić się tylko do orzeczenia wydanego w I instancji, to jaki charakter prawny miałoby orzeczenie organu drugoinstancyjnego. Nie można ponadto pomijać powszechnie przyjętego w literaturze jak i w orzecznictwie znaczenia pojęcia orzeczenia prawomocnego. Jako prawomocne traktuje się orzeczenie wydane w pierwszej instancji, których nie zaskarżono, jak i dopiero te które wydano w drugiej instancji. Postępowanie dyscyplinarne mieści w sobie zarówno pewne elementy postępowania karnego jak i postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego używa pojęcia decyzji ostatecznych i w art. 16 § 1 za decyzje ostateczne uznaje te, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych zalicza się zatem decyzję organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i termin ten nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzje wydane przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (A. Wróbel w M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie II, Zakamycze 2005 r., str. 171). Za decyzje ostateczne, w myśl art. 269 k.p.a., uważa się także decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym, bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. W świetle przepisów kodeksu postępowania karnego można przyjąć, że orzeczenie staje się prawomocne, gdy: 1) upłynął termin do wniesienia środka odwoławczego (art. 445 i art. 460) i strona nie wniosła w tym terminie środka, 2) stronie odmówiono przyjęcia środka odwoławczego (art. 429), a nie zaskarżyła ona tego zarządzenia lub zaskarżyła je wprawdzie, ale zarządzenie to utrzymano w mocy, 3) strona cofnęła środek odwoławczy, a brak jest podstaw do rozpoznania go mimo cofnięcia (art. 432), 4) oraz stosownie do art. 426 § 1 kpk - orzeczenie zostało wydane przez sąd odwoławczy w wyniku wniesienia środka odwoławczego (Tomasz Grzegorczyk, Janusz Tylman "Polskie postępowanie karne. Wydanie V, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 244 i 245). Żadna z omówionych regulacji nie pozwala za zaakceptowanie poglądu Sądu I instancji, iż walor prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego posiada zawsze orzeczenie wydane przez organ I instancji, i to niezależnie od tego czy sprawa była rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym, oraz że organem właściwym do wznowienia postępowania dyscyplinarnego jest przełożony dyscyplinarny, który wydał orzeczenie pierwszoinstancyjne. W konsekwencji uznać należy, iż brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.